Tar Lombardia: c’è stato legittimo se la verifica sui titoli pregressi è stata fatta davvero. Conflitto con la circolare del Mit

Sullo stato legittimo, il Tar Lombardia dà una diversa interpretazione rispetto a quella che il ministero delle Infrastrutture ha elaborato per dare indicazioni alle amministrazioni con la circolare diramata lo scorso 30 gennaio. La sentenza – di poco precedente alla circolare – afferma che per far valere l’ultimo titolo edilizio ai fini della dimostrazione dello stato legittimo, l’amministrazione deve aver verificato in concreto i titoli pregressi, «non ammettendosi una implicita attestazione della loro regolarità». Dunque, chi deve dimostrare lo stato legittimo deve andarsi a cercare le prove che l’amministrazione abbia verificato i titoli pregressi, e il titolo deve essere stato istruito, una condizione ben diversa dalla presunta verifica di cui parla la circolare. La recente pronuncia del Tar (la n. 227/2025) va a considerare le norme sulla rappresentazione dello stato legittimo degli immobili analizzando – seppure in modo sintetico – le novità introdotte dal Salva-casa. Sotto esame c’è la norma che consente di non andare a ricercare titoli risalenti nel tempo, consentendo la dimostrazione dello stato legittimo facendo affidamento sull’ultimo titolo che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, seguito dai titoli con cui sono stati successivamente abilitati interventi parziali.

Come specificano le disposizioni introdotte dal Salva-casa, si può beneficiare della nuova facilitazione solo se l’amministrazione competente, in sede di rilascio dell’ultimo titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi. E siccome le nuove disposizioni presuppongono una verifica da parte dell’amministrazione, erano nati dei dubbi sulla possibilità di fare valere titoli che non prevedono un intervento da parte del tecnico comunale, ma solo un deposito o controlli a campione. Su questo punto la circolare del Mit si è espressa con un’interpretazione che è già stata giudicata da alcuni giuristi estensiva rispetto alla norma. Secondo il ministero «la verifica della legittimità dei titoli pregressi da parte dell’amministrazione competente può essere presunta qualora nella modulistica relativa all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare siano stati indicati gli estremi dei titoli pregressi». La verifica – sempre secondo le indicazioni del ministero – si può ritenere soddisfatta se il titolo più recente è stato rilasciato dall’amministrazione con formale provvedimento, che attesti esplicitamente che il medesimo è stato adottato previa verifica della legittimità dei titoli pregressi.

Nel caso dei titoli formatisi implicitamente, la verifica – afferma il Mit -può ritenersi compiuta nel caso in cui sia stata fornita l’indicazione degli estremi del titolo originario e di quelli successivi relativi all’immobile o unità immobiliare, e, in considerazione della documentazione prodotta, non sia stata formulata alcuna contestazione dall’amministrazione su eventuali difformità. Quindi, secondo le linee di indirizzo del Mit, ad esempio, una Scia – se non è oggetto di inibizione da parte del Comune – può rappresentare lo stato legittimo nel caso in cui abbia interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, se con essa sono stati elencati i titoli pregressi non oggetto di contestazioni per difformità. Non sembra dello stesso parere il Tar Lombardia che nell’analizzare il caso di abusi multipli effettuati su un immobile oggetto nel 2021 di un’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, ritiene comunque utile anche fare un salto in avanti nel tempo. All’epoca dei fatti analizzati dal Tar, l’emanazione del Dl Casa era ancora molto lontana, ma, come detto, la pronuncia lo prende comunque in considerazione sia perché attinente al tema della regolarizzazione degli abusi trattato nella sentenza sia per dare indicazioni utili anche alla luce delle disposizioni attualmente vigenti.

Dunque, la sentenza richiama la versione attualmente vigente dell’articolo 9-bis, comma 1-bis del testo unico dell’edilizia che, appunto, tratta lo stato legittimo e la possibilità di far valere l’ultimo titolo edilizio a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi integrati con gli eventuali titoli successivi. Secondo i giudici amministrativi questa verifica dei titoli pregressi non può essere dedotta, ma deve esservi una evidenza che questa sia stata eseguita in concreto. Secondo il Tar, infatti, non basta un’attestazione implicita per dedurre la regolarità dei titoli pregressi. «La norma – si legge nella pronuncia – subordina la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile alla condizione che l’amministrazione, in sede di rilascio di un titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, non ammettendosi una implicita attestazione della loro regolarità».

Questa sentenza dimostra che quella del «Mit non è un’interpretazione così pacifica», commenta Andrea Di Leo, avvocato, docente in master universitari e attivo relatore in convegni dedicati alla normativa urbanistica e edilizia. «Trovo – prosegue Di Leo – che l’interpretazione sulla presunzione di legittimità data dal Mit sia molto spinta, perché un conto è se parliamo di discrasie tra lo stato ante e post-operam, che possono essere oggetto di interpretazione, ma se poi andiamo ad estendere questa impostazione, faccio un esempio: ad una sopraelevazione che compare senza che sia stata mai rappresentata come oggetto di uno specifico intervento, ecco che qualche perplessità l’interpretazione del Mit può farla sorgere, anche perché tutta la giurisprudenza che si è formata dal 2020 a maggio 2024, ossia prima del Salva-casa, è stata sempre molto attenta ad evitare larvati effetti condonistici o di sanatoria all’interno dello stato legittimo. Quindi possiamo sicuramente attenderci letture più prudenti rispetto a quella fornita dal ministero».

«La lettura del Mit è una lettura possibile – riferisce ancora Di Leo – perché non possiamo presumere che l’amministrazione non abbia svolto le verifiche, ma quante possibilità ci sono che una lettura di questo tipo si affermi in giurisprudenza? Io credo – conclude -, non molte» «La circolare nel commentare l’articolo 9-bis introduce saggiamente delle soluzioni, però rispetto alla norma è un po’ più estensiva, dà delle regole di buon senso laddove la norma lascia alcuni dubbi su una procedura che non si capisce come risolvere. Ma la circolare non può essere estensiva o in contrasto con la norma, questo tema è un problema che potrebbe emergere in futuro», commenta Livio Lavitola, avvocato amministrativista, docente alla Luiss business School e cultore della materia presso la cattedra di Istituzioni di diritto pubblico alla Sapienza. Entrambi gli avvocati concordano nel dire che per risolvere la questione servirebbe un correttivo.