INTERVISTA AL DIRETTORE IFEL
Galeone: “Rapporto Garofoli operazione generosa dell’ANCI, ora deve entrare nel dibattito elettorale per un confronto anche aspro. Sugli investimenti alt alla logica dei bandi, serve Agenda urbana per finanziare programmi e risultati, non singoli progetti”
PIERCIRO GALEONE DIRETTORE IFEL
Il Direttore dell’Istituto per la Finanza e l’Economia Locale (IFEL), Pierciro Galeone, ha accettato di rispondere ad alcune domande di Diario DIAC sul Rapporto “Le leve per la crescita”, curato da Roberto Garofoli per l’ANCI e reso pubblico la scorsa settimana.
Direttore, il Rapporto Garofoli consolida un lavoro collettivo diffuso di analisi dei risultati del PNRR e delle prospettive del dopo-PNRR che proprio l’IFEL ha iniziato per primo con l’approfondimento contenuto in “Il giorno dopo il PNRR” e che si è rafforzato nel dibattito pubblico con numerosi altri contributi. Concorda sul fatto che ci sia ormai una convergenza di queste analisi (sia sui risultati che sulle ricette del dopo) e quale ritiene sia, se ce n’è, l’elemento di novità e originalità introdotto nel dibattito dal Rapporto Garofoli?
Il pregio principale del Rapporto è quello di fornire una chiave di lettura della situazione del Paese e di far discendere da questa una ampia batteria di risposte in termini di innovazioni legislative e di politiche pubbliche. La situazione è difficile, legata a dinamiche globali che condividiamo con il contesto europeo, ma presenta anche fragilità domestiche che sta a noi affrontare. Individua tre ambiti critici connessi di azione: stentata crescita economica, diseguaglianze e inadeguato rendimento istituzionale. Ne ricava tre leve strategiche: rilancio di produttività e competitività, garanzie di coesione sociale e modernizzazione della sfera pubblica. E’ una visione complessiva che guarda all’Italia nel suo insieme che ha coinvolto non solo esperti ma i vertici delle principali amministrazioni dello Stato. Una personalità come Garofoli ha assicurato un punto di vista unitario che però non manca di offrire risposte e soluzioni concrete che vengono offerte al dibattito pubblico. Un punto di partenza, l’avvio di un processo, non una ricetta tecnocratica.
Il Rapporto Garofoli enfatizza i risultati positivi del PNRR ma riconosce con onestà che le fragilità del sistema istituzionale hanno limitato in una certa misura questi risultati e possono mettere a rischio il loro consolidamento nel prossimo futuro. L’impressione che lascia il Rapporto, in effetti, è proprio questa: una montagna che abbiamo scalato con fatica e che può sbriciolarsi sotto i nostri piedi in pochi mesi. Come si può e si deve evitare questo? Ci dica due priorità.
Il Rapporto, coerentemente con il suo impianto, indica il Pnrr come una discontinuità della tradizione delle politiche pubbliche italiane. Per la prima volta abbiamo messo in campo un sistema di intervento con chiarezza di obiettivi e certezza di tempi di realizzazione e di trasferimenti finanziari. Il rischio è tornare alla tradizione dì interventi episodici e frammentati, al conflitto tra risorse da utilizzare e regole che ne ostacolano l’utilizzo, alla moltiplicazione delle fonti di finanziamento, delle amministrazioni titolari delle modalità di accesso e rendicontazione. Il PNRR ha messo in riga risorse, obiettivi, regole e ha costretto tutti ad allinearsi. Per i Comuni, che sono l’ultimo anello della “catena alimentare” dell’ecosistema pubblico, ma che lo scorso anno hanno realizzato il 25% degli investimenti fissi, è stata l’occasione per una corsa, impegnativa e difficile, ma almeno su un percorso tracciato.
Abbiamo di fronte prospettive incoraggianti per gli investimenti?
Sì. L’Italia è impegnata dal Patto di stabilità, a fronte dell’allungamento a sette anni del periodo di aggiustamento, a mantenere un livello degli investimenti non inferiore alla media del periodo 2021-2026 al netto delle risorse europee. E nel 2028 prenderà avvio il nuovo ciclo delle politiche di coesione. La priorità assoluta è una programmazione chiara, trasparente e coerente che si tenga lontano dalle cattive abitudini del passato. Per ora come, rilevato anche dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio, sulle risorse nazionali non c’è un chiaro indirizzo. Capitalizzare il metodo Pnrr, – rivisto e corretto, perché non tutto è andato bene e ci sono cose da mantenere e altre da cambiare – significa innanzitutto sostituire al mosaico dei finanziamenti una programmazione affidabile. Se non vogliamo che il PNRR rimanga una parentesi, è il momento di dotarci di una Agenda urbana e di politiche coerenti che mettano in linea la spesa per investimenti.
Il Rapporto Garofoli individua, ma non pone al centro dell’analisi, due fragilità italiane che con il PNRR sono straordinariamente diventate punti di forza: la volontà politica, generalmente frammentata e invece nel PNRR indirizzata unitariamente ad attuare il Piano come obiettivo nazionale prioritario; le procedure finanziarie di trasferimento dei fondi che costituiscono uno dei grandi ostacoli nella realizzazione degli investimenti (ostacolo largamente taciuto) e che nel PNRR hanno avuto una sorta di inversione virtuosa perché il MEF era il primo soggetto interessato ad accelerare la spesa e riportarla nelle scadenze. Fu così anche con la ricostruzione del Ponte Morandi. Il timore è che senza un PNRR da attuare (o un Ponte Morandi da ricostruire) questi due aspetti tornino a prevalere nel “male italiano”.
Le modalità di programmazione, e in particolare quelle di accesso e trasferimento dei finanziamenti, sono il cuore della debolezza delle politiche urbane italiane. C’è un fatto che non bisogna dimenticare mai. Una città non è una mera particella del territorio nazionale; è una comunità urbana con proprie dinamiche e proprie scelte di autogoverno. Di fronte alla frammentazione, i governi locali hanno così messo in campo strategie di adattamento “dal basso”. Hanno cercato di ricostruire una logica unitaria degli interventi, dei tempi e delle risorse, mirando a ricondurli, non senza difficoltà, entro strategie territoriali relativamente coerenti. Ma non si può sempre contare su questo esercizio di acrobazia amministrativa. Se non vogliamo tornare indietro servono: un’Agenda condivisa tra i diversi livelli di governo, fondata su obiettivi e priorità comuni, dalla quale discendano politiche capaci di integrare con agilità le fonti finanziarie, facendo concorrere programmi nazionali, regionali ed europei alla medesima strategia; raccordare i target nazionali ed europei con i dati di contesto delle realtà urbane e con le loro strategie di sviluppo; consentire l’accesso alle risorse non prevalentemente attraverso bandi competitivi, che producono evidenti allocazioni subottimali, ma sulla base di analisi condivise dei bisogni e di accordi attuativi; spostare progressivamente il rapporto tra centro e territorio dal finanziamento del singolo progetto al finanziamento di programmi e risultati.
Nella sua premessa al Rapporto, Garofoli dice che una delle ragioni che ha spinto lui e l’ANCI a realizzare il lavoro è la constatazione che siamo “in una stagione nella quale gli spazi dedicati alla riflessione strategica si sono progressivamente ridotti – nelle stesse amministrazioni pubbliche, da tempo prive non solo di uffici di studio e analisi, ma anche di luoghi di elaborazione e di regia delle politiche pubbliche”. È, a mio modo di vedere, la parte più originale dell’analisi, forse perché DIAC è sempre attento alla carenza di un dibattito pubblico su aspetti strategici. Non è che proprio questo è uno dei fattori decisivi della bassa crescita italiana? E, fuori dell’idea benevola che il Pnrr sia stata un’esperienza luminosa, questo limite non ha riguardato anche il modo in cui è stato concepito e condiviso con i territori il Pnrr?
Con il rapporto Garofoli, l’Anci ha fatto una operazione generosa e intelligente. Il livello di complessità dei problemi che dobbiamo affrontare non può essere dominato da nessun singolo soggetto, neppure un’associazione che pur dispone di un punto d’ascolto privilegiato e di una struttura tecnica di eccellenza. Se non apriamo spazi alla discussione e al confronto, anche allo scontro delle idee, non usciamo da una palude che ci riporta costantemente verso le soluzioni più comode e sbrigative, verso una coazione a ripetere. Lo stesso impulso dell’Ue che negli ultimi anni ha mostrato di supplire alla carenza di visione strategica non può bastare. Su questo anche il PNRR in fase di programmazione ha mostrato dei limiti ampiamente giustificati dai tempi strettissimi ma del quale dobbiamo essere consapevoli se vogliamo stabilizzare il metodo PNRR. L’UE ci ha fornito un impianto forte nel quale inserire investimenti e riforme ma il lavoro nazionale e stato svolto senza un quadro di dati condiviso per definire bisogni e obiettivi, priorità e pesi, una distribuzione territoriale accurata, una valutazione realistica dei tempi e dei costi. Questo ha determinato un uso dell’accesso al finanziamento tramite bandi competitivi; una modalità quasi obbligata quando non si hanno le idee chiare su cosa e dove si vogliano ottenere impatti significativi. Ripeto in quel contesto non c’era molto altro da fare e i cicli di riprogrammazione sono stati una necessità. Ma se vogliamo che il metodo PNRR si affermi, almeno nel contesto del rapporto centro/autonomie locali, occorre passare per una Agenda urbana e territoriale innovativa nella definizione delle politiche nella loro attuazione.
In questa chiave di “pensiero strategico dell’amministrazione”, il Rapporto Garofoli offre risposte su quali possano essere le soluzioni strutturali? Servono risposte strutturali interne alle amministrazioni che richiederanno anni per portare risultati visibili o rinnovata capacità delle amministrazioni di guidare, strutturare e coordinare apporti provenienti dall’esterno, dal dibattito pubblico, dalla società e dall’economia? Dibattito in house o regìa forte delle dinamiche esterne?
Il Rapporto individua delle piste di lavoro. L’adeguamento del nostro sistema amministrativo e istituzionale non può essere naturalmente un affare interno agli apparati. Il carattere di opera aperta del Rapporto lo suggerisce. Le istituzioni sono beni comuni. Le funzioni pubbliche sono tutte funzioni serventi le comunità. La modernizzazione della sfera pubblica vive delle spinte provenienti dalle dinamiche economiche e sociali, dalla evoluzione della cultura e degli atteggiamenti collettivi e individuali. Ma qui diciamolo chiaro: i soggetti economici e sociali devono saper fare la loro parte. Da tempo non emerge un orientamento (da parte degli interessi organizzati, così come di coloro che alimentano la vitalità delle pubbliche opinioni) verso un cambiamento della sfera pubblica che vada oltre interessi corporativi e obiettivi immediati. Quindi ben venga un convergere ampio verso processi di trasformazione della sfera pubblica ma sono utili solo se orientati verso la costruzione e la manutenzione di istituzioni come beni collettivi e non risorse da catturare.
È significativo che questo Rapporto venga da un’esigenza manifestata dall’Associazione dei Comuni: atto di generosità verso il Paese o programma politico da sottoporre alle forze politiche o, forse, addirittura, agli elettori nella prossima tornata delle elezioni politiche?
Quando si vive in un regime democratico il futuro del Paese è affidato in parte rilevante al funzionamento delle istituzioni rappresentative. Sarebbe utile che temi e proposte del Rapporto entrassero nel dibattito anche elettorale. Su cosa dovrebbero misurarsi le forze politiche se non sull’dea che hanno dell’Italia e del modo per realizzarla?
