Il Piano Sociale per il Clima non basta: la strategia che non c’è

Il Piano Sociale per il Clima (PSC) approvato dal Consiglio dei ministri il 4 agosto è uno dei pochi provvedimenti finora definiti nell’ambito delle politiche che dovranno accompagnare la transizione energetica degli edifici. Dei circa 9,35 miliardi programmati per il periodo 2026-2032, 3,3 sono destinati al settore edilizio, principalmente alla riqualificazione dell’edilizia residenziale pubblica (ERP) e degli immobili delle microimprese vulnerabili; metà delle risorse riservate all’ERP confluirà inoltre nel Programma straordinario previsto dal Piano Casa.

La scelta del MASE di concentrare risorse limitate su alcune categorie vulnerabili è legittima e consente di ampliare la platea dei beneficiari raggiungibili, ma comporta conseguenze precise sulla qualità degli interventi. I contributi pubblici lordi medi programmati sono nell’ordine di 9.000 euro per abitazione ERP e di 10.000 euro per gli immobili delle microimprese, corrispondenti a investimenti medi complessivi rispettivamente di 13.600 e 15.000 euro.

Il PSC esclude gli interventi di riqualificazione integrale dell’involucro e, pur non vietando espressamente ogni intervento parziale di isolamento, mostra un chiaro orientamento a privilegiare le soluzioni meno onerose ma, se adottate singolarmente, generalmente meno incisive sulla riduzione strutturale del fabbisogno energetico: nella presentazione del MASE il cappotto termico è infatti esplicitamente indicato tra gli interventi esclusi.

Inoltre, il risultato energetico viene misurato attraverso la riduzione dell’energia primaria non rinnovabile (EPgl,nren), che può migliorare anche per effetto del solo cambio di vettore energetico o dell’aumento della quota rinnovabile, senza necessariamente ridurre il consumo complessivo di energia né la spesa energetica delle famiglie vulnerabili.

Un’impostazione di questo tipo è poco coerente con la logica, prima ancora che con il principio europeo dell’Energy Efficiency First: quando le risorse sono scarse, dovrebbe essere valutata prioritariamente la convenienza di ridurre in modo durevole il fabbisogno energetico, integrando involucro, impianti, elettrificazione e fonti rinnovabili secondo le caratteristiche dell’edificio, anche attraverso percorsi per fasi.

Per le famiglie vulnerabili proprietarie o residenti in abitazioni private è inoltre scomparsa la misura specificamente dedicata alla riqualificazione energetica prevista nella fase di consultazione.

Il PSC offre dunque una risposta sociale poco incisiva e molto parziale, che per dimensione, destinatari e caratteristiche degli interventi non è sufficiente rispetto agli obiettivi di riduzione delle emissioni, di contenimento dei costi delle bollette delle famiglie italiane e di rafforzamento della sicurezza energetica del Paese.

Questo è uno dei temi affrontati dal nuovo policy paper di Rete IRENE, “ETS. Oltre la «tassa»: uno strumento per la transizione”, che analizza il PSC all’interno del più ampio problema della costruzione di un sistema capace di rendere finanziariamente accessibile la riqualificazione degli edifici.

La questione si intreccia con il dibattito sull’ETS, il sistema europeo che attribuisce un prezzo alle emissioni di CO₂. Il principio resta necessario: senza un costo associato alle emissioni, consumi e investimenti continuano a incorporare solo in parte i loro effetti ambientali. Il funzionamento del sistema può però essere corretto per limitarne volatilità, effetti sulla competitività e impatti sociali, senza rinunciare al segnale economico che esso produce.

In questa direzione si sono mosse anche le recenti revisioni europee, che hanno introdotto maggiore gradualità e strumenti di stabilizzazione. Per l’ETS2, destinato a edifici e trasporto stradale, l’avvio pieno è stato rinviato dal 2027 al 2028 e sono state rafforzate le salvaguardie sul prezzo. Parallelamente, la Frontloading Facility consente di anticipare investimenti prima che maturino i futuri proventi del nuovo sistema.

Il maggiore costo dei combustibili prodotto dal carbon pricing non è però sufficiente, da solo, ad attivare gli interventi più impegnativi sugli edifici. Lo stesso vale per il risparmio energetico: entrambi possono migliorare nel tempo la convenienza economica dell’investimento, ma non risolvono il problema dell’elevato capitale iniziale richiesto da una riqualificazione profonda, né superano le barriere di accesso al credito, alla capacità fiscale, alla progettazione e alla decisione, particolarmente forti nei condomìni e presso i soggetti vulnerabili.

Il PNRE dovrà quindi combinare incentivi, garanzie, credito agevolato, contributi in conto interessi, assistenza tecnica e altri strumenti, graduandoli secondo la capacità economica dei beneficiari e la qualità degli interventi. Il sostegno pubblico dovrebbe essere strutturato in modo da risultare effettivamente stimolante per tutti gli interventi prioritari. Garanzie e finanza privata dovrebbero integrare le risorse pubbliche e ampliarne la capacità di attivazione.

Un sistema di questa scala richiede anche risorse stabili e programmabili. Tra queste assumono particolare rilievo quelle generate dall’ETS: il Fondo Sociale per il Clima è alimentato prevalentemente dai proventi del carbon pricing europeo e, insieme al cofinanziamento nazionale, finanzierà gli interventi italiani per i soggetti vulnerabili e una parte del Piano Casa. I proventi nazionali ETS2 potranno inoltre sostenere ulteriori misure per gli edifici.

Criticare il funzionamento dell’ETS e utilizzarne i proventi non costituisce di per sé una contraddizione. Una maggiore coerenza richiederebbe però che alla determinazione con cui si chiede di contenere il costo della CO₂ corrispondesse un’azione altrettanto incisiva per utilizzare le risorse generate dal sistema e il tempo guadagnato con il rinvio dell’ETS2 per ridurre strutturalmente la dipendenza dai combustibili fossili.

Anche la complementarità dichiarata dal PSC con gli incentivi nazionali mostra limiti evidenti. Per l’ERP, finanziato dal Piano fino al 65%, il Conto Termico 3.0 costituisce il principale strumento chiamato a completare la copertura. La sua dotazione è però largamente insufficiente rispetto alla domanda proveniente dalle numerose platee ammesse, come ha mostrato la sospensione del portale nel marzo 2026. La successiva ripresa delle assegnazioni non ha eliminato questa criticità. Anche la trasparenza è inadeguata: il contatore GSE degli impegni è fermo al 1° dicembre 2025, un segnale poco rassicurante in vista della più complessa governance del PNRE.

Nel residenziale privato il problema è diverso: il Conto Termico non sostiene gli interventi sull’involucro, mentre le detrazioni fiscali non trasferibili presuppongono disponibilità finanziaria e capienza fiscale, di norma insufficienti proprio nei segmenti più fragili della popolazione. La cumulabilità formale tra strumenti parziali o insufficientemente finanziati non colma quindi i vuoti esistenti.

Il quadro complessivo dovrebbe essere definito dal PNRE, la cui prima proposta avrebbe dovuto essere trasmessa alla Commissione entro il 31 dicembre 2025. Mentre numerosi Stati membri hanno già pubblicato le proprie bozze e la Commissione ha completato la valutazione dei primi sedici Piani, una proposta italiana non è ancora disponibile. Non sono mancate le attività preparatorie, comprese quelle svolte da ENEA sulla consistenza e sulle caratteristiche del patrimonio immobiliare. Non risultano invece definite le scelte politiche e finanziarie su priorità, prestazioni, strumenti, risorse, governance e programmazione pluriennale.

Anche il recepimento della EPBD IV continua a non avere un percorso definito. Il 4 agosto il Consiglio dei ministri ha approvato il disegno di legge di delegazione europea 2026 che, secondo le anticipazioni di stampa, non includerebbe ancora la direttiva.

Nel frattempo è intervenuta una possibilità nuova. La Commissione ha aperto agli Stati membri la possibilità di estendere alle misure di sicurezza energetica la flessibilità prevista dalla clausola nazionale di salvaguardia: fino allo 0,3% del PIL all’anno e allo 0,6% cumulato nel triennio 2026-2028, che per l’Italia potrebbe valere fino a circa 14 miliardi di euro. Le misure dovranno rafforzare strutturalmente la resilienza energetica e accelerare l’uscita dai combustibili fossili, non limitarsi a compensarne il costo. Il ministro Pichetto Fratin ha indicato fra le ipotesi allo studio, per le famiglie, un meccanismo sul modello del Conto Termico, con interventi quali pompe di calore, oltre a misure per ERP ed edifici pubblici.

Queste risorse offrono la possibilità di anticipare una parte della futura architettura del PNRE. In attesa della sua definizione completa, una misura ponte potrebbe rimodulare le detrazioni fiscali a favore degli interventi energeticamente più qualificati, ripristinarne selettivamente la trasferibilità ai finanziatori che ne sostengono la realizzazione a condizioni ragionevoli e assicurare al Conto Termico una dotazione adeguata alla domanda.

L’obiettivo sarebbe insieme energetico, sociale ed economico: rendere nuovamente accessibili gli interventi strutturali, proteggere le famiglie più esposte e riattivare una filiera della riqualificazione che sta attraversando una brusca contrazione. Nel 2025 i pagamenti per lavori edilizi agevolati fiscalmente sono scesi da 42,8 a 32,1 miliardi di euro, il 25% in meno. Per il solo Ecobonus gli investimenti rilevati da ENEA sono diminuiti del 42,5%, mentre gli interventi energetici comunicati nell’ambito del Bonus Casa sono passati da 798 mila a 464 mila, quasi il 42% in meno. I dati di dettaglio pubblicati da ENEA mostrano una contrazione ancora più pronunciata negli investimenti per la coibentazione dell’involucro e, soprattutto, nelle parti comuni condominiali.

Non si tratta di mantenere artificialmente il mercato degli anni eccezionali, ma di evitare che una misura di piccolo cabotaggio come il PSC appena approvato venga scambiata per una politica della casa. Gli interventi sugli edifici hanno cicli lunghi: se oggi si finanziano soluzioni parziali senza inserirle in una strategia di riqualificazione progressiva, il rischio è di cristallizzare per decenni prestazioni insufficienti e consumi elevati, lasciando sostanzialmente irrisolto il problema della povertà energetica. Una riqualificazione per fasi può essere efficace se inserita in un percorso coerente nel tempo; in caso contrario, gli interventi parziali finanziati dal PSC rischiano di rinviare per molti anni quelli realmente necessari.

Proprio per questo PSC, Conto Termico, detrazioni, Piano Casa, risorse ETS e nuovi margini di bilancio devono essere ricondotti a un disegno comune, che stabilisca priorità, risorse, sequenze degli interventi e governance.

È questa, oggi, la strategia che non c’è.