Il modello PNRR come nuovo standard per la gestione delle opere strategiche
Uno dei lasciti più interessanti del PNRR riguarda il metodo introdotto nella gestione degli investimenti pubblici. Il Piano ha portato nelle amministrazioni un modello di lavoro fondato su obiettivi definiti, tempi certi, milestone verificabili, responsabilità individuate, monitoraggio continuo e capacità di intervento tempestivo sulle criticità, sebbene con diverse difficoltà operative spesso riconducibili ad un disallineamento tra l’apparato amministrativo e burocratico in essere, e la nuova governance imposta dal Piano.
Un’impostazione nata in un contesto straordinario che può diventare, con le dovute ottimizzazioni e limitazioni, un riferimento stabile per la gestione delle opere strategiche e, più in generale, dei piani di interesse nazionale. L’esperienza maturata in questi anni offre infatti l’opportunità di consolidare gli strumenti che hanno migliorato la capacità di programmazione e controllo degli investimenti pubblici.
Dal procedimento al risultato
Il principale elemento di discontinuità introdotto dal PNRR è il rafforzamento di una logica orientata al risultato. Il rispetto delle procedure si inserisce in un quadro nel quale ogni attività è collegata a un obiettivo, a una scadenza e a un risultato misurabile.
Per le opere strategiche questo approccio assume particolare rilevanza. Progettazione, autorizzazioni, affidamento, esecuzione e collaudo costituiscono parti di un unico processo, caratterizzato da forti interdipendenze. Un ritardo in una singola fase può produrre effetti sull’intero intervento.
Milestone, target, cronoprogrammi e sistemi di reporting hanno inoltre rafforzato la necessità di conoscere in ogni momento lo stato reale dei progetti e di intervenire tempestivamente sugli scostamenti.
Per quanto ho potuto osservare nella mia esperienza professionale, questo cambio di paradigma, pur con le difficoltà e gli adeguamenti che ha richiesto, ha favorito la diffusione di un nuovo approccio manageriale alla gestione dei progetti pubblici: una maggiore capacità di individuare le criticità in anticipo e governarne gli effetti.
Un modello per le opere strategiche
Le caratteristiche delle opere strategiche rendono particolarmente utile un modello strutturato di governo: investimenti elevati, durata pluriennale, pluralità di soggetti coinvolti, procedimenti autorizzativi complessi e una forte esposizione a rischi tecnici, economici e finanziari.
Per questi interventi sarebbe opportuno consolidare alcuni principi essenziali: una programmazione iniziale robusta, obiettivi intermedi misurabili, monitoraggio continuo, sistemi di allerta sugli scostamenti, gestione strutturata dei rischi e responsabilità chiaramente individuate.
Il PNRR può essere considerato, in questo senso, un laboratorio per una nuova modalità di gestione degli investimenti pubblici complessi. Il recente decreto attuativo del contratto di Programma di RFI ne è senz’altro una dimostrazione concreta: rappresenta infatti la prima reale applicazione del modello PNRR oltre la sua naturale scadenza e sottolinea inoltre la centralità delle capacità manageriali per la buona riuscita del programma stesso.
Monitoraggio e gestione dei rischi
Il monitoraggio rappresenta uno degli elementi centrali di questo modello. La sua funzione è fornire alla stazione appaltante e ai decisori un quadro costantemente aggiornato sull’andamento dell’intervento, consentendo di conoscere lo stato di avanzamento reale, individuare gli scostamenti rispetto al programma e valutarne gli effetti su tempi, costi e obiettivi.
L’esperienza del PNRR ha evidenziato il valore di sistemi di controllo fondati su dati strutturati e indicatori condivisi. Nelle opere strategiche questo principio può evolvere ulteriormente, facendo del monitoraggio uno strumento permanente di governo e di supporto alle decisioni.
A questo si lega direttamente la gestione dei rischi. Le grandi opere sono esposte fin dall’inizio a fattori autorizzativi, tecnici, ambientali, economici, contrattuali e organizzativi che possono incidere sulla realizzazione dell’intervento.
Un modello gestionale evoluto dovrebbe quindi prevedere l’identificazione preventiva dei principali rischi, la valutazione della loro probabilità e del loro impatto e la definizione delle relative misure di mitigazione. Una maggiore capacità di anticipazione consente all’amministrazione di affrontare l’incertezza con strumenti più adeguati.
Il RUP e il governo unitario del progetto
Questa impostazione trova una significativa corrispondenza nell’evoluzione del ruolo del RUP prevista dal Codice dei contratti pubblici.
Il passaggio da “Responsabile unico del procedimento” a “Responsabile unico del progetto” esprime una visione più ampia della funzione, orientata alla gestione complessiva dell’intervento.
Il RUP è chiamato a mantenere una visione unitaria delle diverse fasi e, soprattutto nei progetti più complessi, a operare secondo principi coerenti con il Project Management. Un sistema fondato su obiettivi, tempi, monitoraggio e gestione dei rischi richiede infatti competenze capaci di governare in maniera integrata le diverse dimensioni dell’opera.
Attorno al RUP dovrebbe quindi essere organizzata una struttura di supporto proporzionata alle dimensioni e alla complessità dell’intervento.
Competenze specialistiche a supporto delle amministrazioni
Negli interventi di maggiore complessità, le amministrazioni possono avere necessità di integrare le proprie competenze con professionalità specialistiche nel Project Management, nel monitoraggio, nel project control e nel risk management.
È in questo ambito che si inserisce anche l’attività del Gruppo Protos, che supporta amministrazioni e stazioni appaltanti nell’introduzione e nell’applicazione di metodologie e strumenti per il controllo e il monitoraggio dei progetti.
Il supporto specialistico può contribuire alla definizione dei sistemi di monitoraggio, all’analisi degli scostamenti, alla costruzione dei registri dei rischi, al controllo di tempi e costi e alla predisposizione di strumenti di reporting utili alle decisioni. Un contributo che può favorire anche il trasferimento di metodologie e competenze all’interno delle strutture pubbliche, rafforzandone nel tempo la capacità gestionale.
Un nuovo standard per gli investimenti pubblici
L’esperienza del PNRR offre oggi l’opportunità di consolidare gli elementi che hanno prodotto maggiore valore: programmazione per risultati, monitoraggio, responsabilizzazione, gestione dei rischi, controllo delle scadenze e trasparenza dei dati.
Per le opere strategiche si può immaginare un sistema unitario che accompagni l’intervento dall’avvio alla conclusione, con obiettivi definiti, milestone intermedie, cronoprogrammi attendibili, un quadro aggiornato dei rischi, monitoraggio costante e responsabilità chiaramente individuate.
Attorno al RUP può essere costruito un sistema di competenze proporzionato alla complessità dell’opera, valorizzando le risorse dell’amministrazione e integrandole, ove necessario, con professionalità specialistiche.
La principale eredità del PNRR può essere dunque un nuovo metodo di gestione delle opere strategiche: orientato ai risultati, fondato su tempi e obiettivi verificabili e supportato da monitoraggio continuo, gestione preventiva dei rischi e competenze adeguate.
Trasformare questa esperienza in un patrimonio amministrativo permanente significherebbe fare del PNRR il punto di partenza per un nuovo standard di capacità pubblica nella gestione degli investimenti più complessi.
