Dal “piano caos” alla distinzione delle materie

L’articolo “Dal piano casa al piano caos e l’urbanistica da fast food” coglie un problema reale: la difficoltà crescente degli Enti locali di governare trasformazioni economiche, turistiche e funzionali sempre più rapide.

Tuttavia, il proposito di denunciare la frammentazione normativa contemporanea finisce per produrre un’ulteriore complicazione trattando urbanistica, edilizia, turismo, destinazioni d’uso e semplificazione procedurale come se appartenessero ad un’unica materia indistinta.

Ed è qui che nasce l’equivoco.

Nel sistema italiano esiste infatti una differenza fondamentale tra disciplina urbanistica | disciplina edilizia | disciplina turistico-ricettiva | ordinamento civile | governo del territorio.

Questa distinzione non è soltanto teorica o terminologica, ma produce effetti concreti sulla ripartizione delle competenze tra Stato, Regioni e Comuni, sulla gerarchia delle fonti, sulla natura delle norme, sull’efficacia degli strumenti urbanistici.

Quello che manca, semmai, è il coordinamento dell’esercizio delle competenze appannaggio dei diversi soggetti a diverso titolo coinvolti.

Il DPR 380/2001 è, prima di tutto, un testo unico dell’edilizia che disciplina titoli abilitativi, categorie d’intervento; procedimenti, conformità edilizia; mutamenti di destinazione d’uso, regimi amministrativi.

Non coincide però con la pianificazione urbanistica comunale, avendo diverse natura e finalità.

Per questo motivo, attribuire ad ogni modifica della disciplina edilizia un effetto automaticamente destrutturante della pianificazione territoriale significa sovrapporre piani ordinamentali differenti.

Lo stesso recente “Decreto Salva Casa”, spesso evocato come simbolo di deregulation urbanistica, precisa invece, a puro titolo di esempio, che i mutamenti di destinazione d’uso restano subordinati alla compatibilità con gli strumenti urbanistici: non ogni liberalizzazione edilizia, pertanto, produce automaticamente una deregulation urbanistica.

Per inciso, non è azzardato pensare che sia questo il proposito del Decreto Delega “Casa”.

Tornando al tema, la recente sentenza n. 186/2025 della Corte costituzionale sulla LR Toscana 61/24 (Testo unico sul Turismo) chiarisce con evidenza questo punto.

La Corte distingue, infatti, il profilo strutturale-edilizio del bene dal profilo gestionale-funzionale e riconosce l’autonomia della disciplina urbanistica delle destinazioni d’uso.

In particolare, afferma che: “Occorre infatti distinguere il profilo strutturale-edilizio del bene (…) dal profilo gestionale”

e che:

“la destinazione residenziale e quella turistico-ricettiva rappresentano due categorie funzionali autonome dal punto di vista urbanistico”.

La Corte sostiene dunque che le norme edilizie o turistiche non svuotano automaticamente la pianificazione, ribadendo la permanenza: della funzione conformativa urbanistica della discrezionalità comunale; della zonizzazione funzionale; della rilevanza delle destinazioni d’uso.

Ancora più significativo è il passaggio in cui la Corte osserva che: 

“diversamente opinando si finirebbe (…) per attrarre alla materia ordinamento civile l’intera legislazione urbanistica e edilizia”.

Pertanto, considerare ogni trasformazione normativa come automaticamente urbanistica e ogni semplificazione come automaticamente “caos” è di fatto il rischio culturale che oggi si sta diffondendo nel dibattito pubblico.

E’ una tendenza spontanea e non recente che gli organismi nazionali e regionali preposti hanno cercato di affrontare una decina di anni fa producendo l’Intesa Stato-Regioni-Comuni del 2016 sul Regolamento Edilizio Tipo che nasceva appunto dal riconoscimento della necessità di distinguere lessico, competenze e livelli ordinamentali.

Il RET tentava infatti di uniformare le definizioni edilizie, separare disciplina edilizia e pianificazione urbanistica, lasciare alle Regioni il coordinamento legislativo, mantenere ai Comuni la potestà regolamentare edilizia dandole corpo, evitare che il regolamento edilizio diventasse impropriamente uno strumento urbanistico o un Bignami urbanistico-edilizio.

La sua stessa struttura rifletteva questa impostazione:

• una prima parte ricognitiva del quadro normativo nazionale e regionale, cui fare riferimento senza riprodurlo, per evitare duplicazioni;
• una seconda dedicata alle competenze comunali in materia edilizia ai sensi del DPR 380/2001.

Si è trattato di uno sforzo importante ma rimasto ancora spesso incompiuto e frainteso soprattutto, guarda caso, laddove menzionava la necessità di evitare effetti lesivi dell’invarianza urbanistica nel dimensionamento dei Piani.

Oggi il problema non sembra essere un eccesso di differenziazione delle materie, ma semmai il contrario, vale a dire la crescente incapacità culturale di distinguere tra: urbanistica, edilizia, turismo, governo del territorio, disciplina civilistica, regolazione amministrativa.

Sullo sfondo di ciò vi è un ulteriore equivoco, ancora più profondo: nel dibattito contemporaneo si parla continuamente di “urbanistica” ignorando spesso – giusto per evitare di dire sempre – che il nostro ordinamento contiene da quasi cinquant’anni una precisa definizione normativa della materia.

L’art. 80 del DPR 616/1977 definisce infatti l’urbanistica come:

“la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente”.

Questa definizione è fondamentale perché:

• segna il superamento storico della concezione puramente edilizia dell’urbanistica; 
• distingue l’urbanistica dalla semplice attività costruttiva;
• collega urbanistica, ambiente e governo territoriale; 
• attribuisce alla pianificazione una funzione conformativa generale del territorio.

E proprio questa definizione rende ancora più evidente la necessità di distinguere i livelli dell’ordinamento: ignorarla ha come effetto un dibattito pubblico nel quale tutto viene ricondotto indistintamente, alla deregulation, al mercato, alla semplificazione, al caos quando non al qualunquismo/pressapochismo più o meno manifestamente interessato, in cui in gioco più che la distinzione delle materie è la ripartizione delle competenze fra Stato, Regioni e Comuni e tra pubblico e provato. Per fortuna, vien da dire, il sistema giuridico territoriale italiano sotto l’egida della Costituzione repubblicana è ricco ed articolato al punto da essere difficilmente riducibile a slogan.

Ed è proprio questa complessità multilivello – costituzionale, legislativa, urbanistica e amministrativa –che continua ancora oggi a impedire che ogni norma edilizia si trasformi automaticamente in destrutturazione della pianificazione.

Il vero rischio, allora, non è tanto la presenza di norme edilizie più flessibili, quanto la rinuncia culturale e politica ad esercitare consapevolmente le prerogative connaturate alla materia urbanistica.

Il contrasto al caos -quando non è un alibi! – non passa attraverso la confusione delle materie, ma richiede una pianificazione pienamente consapevole della propria funzione non difensiva, non nostalgica, non passiva ma proattiva e capace di governare trasformazioni complesse mantenendo saldo il ruolo pubblico del territorio perché il problema non è che il piano esista ancora: il problema è ricordarsi davvero a cosa serve.