Costruzioni pubbliche, la svolta digitale: il valore aggiunto delle linee guida del MIT

Il processo di digitalizzazione dei contratti pubblici avviato con il nuovo codice dei contratti pubblici (Dlgs 36/2023)  ha introdotto, a partire dal primo gennaio 2025,  un’altra importante novità che riguarda il mondo delle costruzioni e cioè  l’obbligo, per le stazioni appaltanti,  di adottare metodi e strumenti di gestione informativa digitale per realizzare opere di importo superiore a 2 milioni di euro, con estensioni anche agli interventi su beni culturali sopra soglia (art. 43). Tale previsione ha una grande rilevanza perché determina un cambiamento strutturale  che incide non solo sulle modalità progettuali, ma anche sull’organizzazione amministrativa e sulla gestione dell’intero ciclo di vita dell’opera pubblica. (…)

Nell’ambito di questa importante novità legislativa si inseriscono le Linee Guida sulla gestione informativa digitale, appena pubblicate sul sito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che si inquadrano come attività di supporto e di accompagnamento alle stazioni appaltanti per  realizzare  in concreto questa importante riforma.

In particolare le citate Linee Guida, che hanno ricevuto il parere favorevole del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, rappresentano una delle linee di attività della Commissione di monitoraggio (BIM) prevista dall’Allegato I.9 del Codice, art. 1, comma 13 e costituita con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ad aprile dello scorso anno.

La gestione informativa digitale non rappresenta una vera novità del nuovo Codice dei contratti pubblici.  L’art. 22, par. 4, della Direttiva 2014/24/UE, infatti,  consente agli Stati membri di introdurre strumenti elettronici per la gestione informativa e in Italia, la progressiva introduzione, è avvenuta con l’art. 23, comma 13, del d.lgs. 18 aprile 2026, n.50, attuato dal d.m. 560/2017 e modificato dal d.m. 312/2021. Con il d.lgs. n. 36 del 2023 il legislatore ha compiuto  un salto qualitativo inserendo la gestione informativa nel quadro della digitalizzazione del ciclo di vita dell’opera, integrandola nelle fasi di progettazione, affidamento, esecuzione e collaudo.

L’obiettivo delle Linee Guida

Lo scopo principale delle Linee Guida è quello di illustrare e chiarire i profili della gestione informativa digitale prevista dal Codice dei contratti,  con l’obiettivo di favorire un uso efficiente delle risorse pubbliche, assicurare la qualità delle opere e garantire la tempestività nell’esecuzione dei contratti, in attuazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice stesso.

Il primo chiarimento che recano le Linee Guida è quello riferito all’acronimo  BIM (Building Information Modelling) spesso utilizzato con riguardo alla digitalizzazione delle costruzioni,  sebbene non se ne faccia menzione nel Codice il quale, invece, fa riferimento alla gestione informativa digitale che è un concetto più ampio. La “modellazione informativa” è, infatti,  una rappresentazione digitale condivisa delle caratteristiche geometriche, fisiche e funzionali di un’opera. Non si limita al disegno tridimensionale ma organizza dati strutturati che accompagnano l’opera dalla progettazione alla manutenzione. L’obiettivo è certamente ambizioso: costruire un modello operativo fondato su dati interoperabili e verificabili, capace di migliorare qualità progettuale, tracciabilità dei processi e controllo dell’esecuzione. E questo si chiama “futuro”.

Nell’ambito della nuova visione i benefici all’orizzonte sono molteplici e vanno in diverse direzioni: miglioramento della qualità progettuale, grazie alla possibilità di individuare interferenze e criticità prima dell’avvio dei lavori; strutturazione e tracciabilità dei processi, con dati aperti e verificabili; supporto alle attività di controllo, dalla direzione lavori al collaudo; continuità informativa nel ciclo di vita dell’opera, utile per la manutenzione e il suo efficientamento; infine, allineamento alle politiche europee di digitalizzazione e sostenibilità, anche sul piano energetico e ambientale. In sintesi, la gestione informativa digitale rappresenta uno strumento di modernizzazione amministrativa e tecnica, capace di migliorare governance, accelerare le decisioni e ridurre i rischi.

Altra precisazione importante è che le Linee Guida sulla gestione informativa non introducono nuovi obblighi, ma chiariscono punti che avevano generato incertezze applicative, soprattutto per le piccole stazioni appaltanti. Uno dei chiarimenti più attesi ha riguardato, innanzitutto, il regime transitorio applicabile e in particolare cosa succede per gli interventi le cui attività risultano già avviate alla data del 31 dicembre 2024.

Le Linee Guida, nel rispetto della ratio della norma di  cui all’art. 225- bis, comma 2 del Codice,  chiariscono che per i procedimenti avviati prima del 1° gennaio 2025 non si applica la gestione informativa digitale e ciò vale  sia per la fase di  progettazione che per quella di  realizzazione dell’opera.

Nel caso di interventi sopra soglia, infatti,  la redazione del DOCFAP (Documento di fattibilità delle alternative progettuali),  in data antecedente a quella di entrata in vigore dell’obbligo, esonera dall’applicazione della digitalizzazione mentre per gli interventi di importo compreso tra i 2 milioni di euro e la soglia comunitaria saranno considerati procedimenti “già avviati”, trattandosi di interventi per i quali la normativa non prevede l’obbligo di redigere il DOCFAP, quelli  in corso alla data del 31 dicembre 2024 e cioè in una delle seguenti ipotesi con riferimento alla progettazione:

– se i bandi o gli avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente sono stati pubblicati prima del 31 dicembre 2024;

– se sono stati inviati gli avvisi a presentare le offerte entro il 31 dicembre 2024, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi;

– se risulta affidata la progettazione entro la data del 31 dicembre 2024.

Il presupposto interpretativo adottato, inoltre,  fa riferimento al “progetto” come un unicum concettuale, che va dal concepimento dell’opera alla sua costruzione. Ne deriva che un progetto avviato in modalità tradizionale prima dell’obbligo può proseguire senza che si aggiungano obblighi digitali in corso d’opera.  Questo chiarimento evita richieste tardive di modellazione in fase esecutiva, scongiurando aggravi economici per stazioni appaltanti e imprese; costi aggiuntivi non proporzionati; incoerenze tecniche e contrattuali.

Proprio in tema di incoerenze tecniche le linee guida operano un altro importante chiarimento con riguardo alla c.d. prevalenza contrattuale e alla “praticabilità tecnologica” menzionata nell’Allegato 1.9, comma 10, del Codice.

Il Codice stabilisce che, nei lavori gestiti digitalmente, i modelli informativi prevalgano sugli elaborati grafici “nei limiti in cui ciò sia praticabile tecnologicamente”. Questa ultima espressione aveva generato particolari dubbi interpretativi,  al fine di delimitare la fattispecie possibili. Le linee Guida partono dal considerare che i modelli informativi assumono prevalenza contrattuale e, pertanto, i contenuti informativi in essi presenti, qualora risultino in contrasto con quelli riportati negli elaborati, e prevalgono su questi ultimi solo quando le differenze non siano imputabili a limiti tecnologici e/o a scelte di modellazione. Le Linee Guida chiariscono innanzitutto che la praticabilità tecnologica deve essere definita nel piano di Gestione Informativa (pGI) e nella relazione specialistica sulla modellazione informativa. In tali documenti, il progettista, d’intesa con la stazione appaltante, individua: le informazioni da inserire nel modello; gli elaborati grafici derivabili dal modello; gli elaborati che restano in formato tradizionale. Inoltre con le Linee Guida si cerca di dare delle indicazioni operative laddove si specifica,  che, a titolo esemplificativo, eventuali disallineamenti possono riguardare dettagli di componenti o aspetti geometrici rappresentati esclusivamente negli elaborati grafici e non nei modelli, in ragione della difficoltà della rappresentazione tecnica. In conclusione, proprio per rendere più agevole il passaggio alla digitalizzazione nel mondo delle costruzioni e supportare le attività delle stazioni appaltanti medio-piccole,  si chiarisce, in sintesi il concetto di sostenibilità tecnologica fondato sulla ragionevolezza. La prevalenza dovrà, quindi, essere consapevolmente determinata e formalizzata nei documenti di gestione informativa, che diventano anche parametro di verifica.

Infine  altro importante chiarimento è rivolto alla individuazione degli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria tenuto conto che l’art. 43 comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023 esclude dall’obbligatorietà dell’adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale proprio gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, salvo che gli stessi non riguardino opere eseguite con l’impiego di tali metodi.  Non recando il d.lgs.  n. 36 del 2023 una definizione degli interventi manutentivi, e avendo come riferimento l’art. 3, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001,  per le opere infrastrutturali, si considereranno interventi di manutenzione ordinaria, quelli finalizzati al contenimento del normale degrado dell’infrastruttura nel corso del ciclo di vita utile dei singoli oggetti tecnici e sottosistemi che la compongono, nonché gli interventi volti al mantenimento delle condizioni di esercizio mentre saranno individuati come interventi di manutenzione straordinaria, quelli finalizzati al rinnovo o alla sostituzione di componenti di sottosistemi o di interi sottosistemi, tali da determinare un miglioramento delle prestazioni dell’infrastruttura in termini di affidabilità, produttività, efficienza e sicurezza.

In conclusione se l’intervento non comporta modifiche di volumetria o trasformazioni sostanziali dell’organismo edilizio o dell’infrastruttura, la gestione informativa digitale non è obbligatoria. L’effetto che se ne ricava è una significativa riduzione degli oneri di digitalizzazione per numerosi interventi sull’esistente, evitando rilievi avanzati e modellazioni non proporzionate all’entità dell’opera.

La formazione e l’organizzazione delle stazioni appaltanti che richiede la gestione informativa digitale delle costruzioni

La transizione alla gestione informativa digitale delle costruzioni impone la formazione del personale, un diverso assetto organizzativo e la disponibilità di dotazioni strumentali per arrivare alla definizione strutturata di ruoli, responsabilità e regole operative. La digitalizzazione delle costruzioni viene quindi trattata non come un salto tecnologico da raggiungere rapidamente, bensì soprattutto come un processo governato, graduale e proporzionato, e integrato nella pianificazione dell’ente.

L’organizzazione della stazione appaltante, che viene affrontato nel capitolo 2 delle Linee Guida,  è un tema centrale e strategico, per come già previsto dal d.m. 560/2017 e ora dal Codice.

L’art. 1, comma 2, dell’Allegato I.9 del Codice dei contratti pubblici richiede alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di possedere specifici requisiti organizzativi e gestionali, identificati come “adempimenti preliminari”. Tali adempimenti costituiscono la base per il corretto esercizio dei processi di gestione informativa digitale e rappresentano l’esito di un processo di pianificazione e di trasformazione interna che precede l’implementazione operativa dei nuovi metodi e strumenti.

Gli adempimenti preliminari si articolano secondo tre dimensioni complementari: la formazione del personale, l’organizzazione interna e l’acquisizione di dotazioni strumentali. Ciascuna di queste dimensioni è essenziale e non può essere considerata isolatamente.

La formazione rappresenta il primo e fondamentale adempimento preliminare. Essa è concepita non come un’attività episodica o marginale, bensì come un processo strutturale e continuo, strettamente integrato nei percorsi di sviluppo organizzativo della stazione appaltante.

In linee con il Codice le Linee Guida delineano le figure professionali specifiche coinvolte nella gestione informativa digitale quali il gestore dell’ACDat (CDE manager), il gestore dei processi digitali (BIM manager) e il coordinatore dei flussi informativi (BIM coordinator), nominato per ciascun procedimento. Queste figure, di regola saranno interne ma potranno essere anche reclutate tra professionisti esterni. Per le stazioni appaltanti medio piccole sarebbe opportuno anche creare delle strutture tecniche condivise per evitare di sostenere sforzi economici e formativi notevoli a fronte di un numero esiguo di nuove opere da realizzare annualmente.

La formazione è accompagnata da un processo di divulgazione e informazione all’interno dell’organizzazione, mediante il quale comunicare in modo trasparente e inclusivo le modifiche nei processi, i benefici attesi e la visione strategica della trasformazione digitale. Questo approccio riduce le resistenze al cambiamento e facilita l’acquisizione di una visione d’insieme del processo di trasformazione, estendendo la consapevolezza e l’adesione al nuovo modello ben oltre i soli soggetti direttamente operativi.

L’organizzazione interna rappresenta il secondo pilastro degli adempimenti preliminari. La stazione appaltante elabora, e successivamente adotta operativamente, un “atto di organizzazione” che disciplini la struttura, i ruoli, le responsabilità e i processi correlati all’adozione della gestione informativa digitale.

L’atto di organizzazione non è concepito come un documento generico o mutuato da altre organizzazioni, bensì come l’esito di un processo di analisi e progettazione che parte dalla valutazione della condizione di partenza della stazione appaltante. Mediante tale analisi, sono identificate le funzioni aziendali coinvolte, i processi critici, i punti di discontinuità e le opportunità di innovazione

Il terzo adempimento preliminare riguarda l’acquisizione e la gestione delle dotazioni strumentali, sia di natura hardware che software.

Dal punto di vista infrastrutturale, la stazione appaltante definisce un’architettura di sistema che consenta di supportare adeguatamente i processi di gestione informativa digitale. Questo comporta la predisposizione di un ambiente di condivisione dati (ACDat o Common Data Environment – CDE), il quale rappresenta la piattaforma centrale sulla quale saranno allocate, gestite e rese accessibili le informazioni che accompagneranno l’opera durante l’intero ciclo di vita dell’intervento (progettazione, realizzazione, gestione e manutenzione). Le Linee Guida collegano espressamente l’ACDat alle disposizioni dell’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale al fine di consolidare l’integrazione tra digitalizzazione dei modelli informativi e sicurezza cibernetica, evitando interpretazioni divergenti e rafforzando l’affidabilità del sistema.

In conclusione di questo rapido excursus riferito ai contenuti  delle Linee Guida, guardando al futuro e a cosa è ancora necessario fare per una piena attuazione della gestione informativa digitale e consolidare il cambiamento che ci si attende, in particolare, con riguardo  alla gestione dell’opera, va detto che queste Linee Guida rappresentano il primo di una serie di documenti che la Commissione di monitoraggio è chiamata ad adottare  per accompagnare la trasformazione strutturale del settore dei lavori pubblici, in un percorso evolutivo che integra innovazione, efficienza e trasparenza, perseguendo il soddisfacimento dell’interesse pubblico. L’obiettivo dichiarato è rendere le procedure più semplici, sostenibili sul piano tecnico ed economico e coerenti con il principio di ragionevolezza, riportando la gestione informativa digitale alla sua funzione essenziale e cioè di strumento di governo dell’opera pubblica e non un mero adempimento tecnico.