La clausola sociale: aspetti peculiari e attuazione concreta

La clausola sociale è ormai pacificamente intesa dalla giurisprudenza non come un meccanismo automatico di conservazione dell’organico dell’appaltatore uscente, bensì come uno strumento di equilibrio tra la tutela occupazionale, la libertà di iniziativa economica, il principio di buon andamento dell’azione amministrativa e le esigenze concorrenziali. La sua concreta attuazione, pertanto, richiede una valutazione elastica, proporzionata e coerente con la realtà organizzativa del nuovo affidamento. Vi sono, tuttavia, alcuni profili applicativi dell’istituto peculiari, ma tutt’altro che astratti, che richiedono un approfondimento specifico.

Vediamoli insieme.

La clausola sociale si applica anche se i due appalti, l’uscente e il successivo, non sono perfettamente continuativi, ma vi è un intervallo temporale?

Sebbene la norma codicistica non faccia alcun riferimento alla continuità temporale tra i due appalti, richiedendo semplicemente che venga garantita “la stabilità occupazionale del personale impiegato” (v. articolo 57, comma 1, lett. a, del Dlgs. 36/20232), la giurisprudenza e gli orientamenti della stessa ANAC (v. Linee Guida n. 13) inducono a ritenere che, in linea di principio, la clausola sociale si applichi anche se tra l’appalto uscente e quello subentrante vi è una discontinuità temporale, purché sussistano determinati presupposti.

Ciò che conta, infatti, non è tanto la perfetta continuità cronologica, quanto la continuità oggettiva e funzionale delle prestazioni (v. paragrafo 3.2 delle Linee Guida n. 13), purché ovviamente l’intervallo temporale non sia così lungo e significativo, da far venir meno ogni continuità economico-organizzativa tra i due appalti.

 

Il lavoratore dell’appaltatore uscente, il cui contratto di lavoro scade contestualmente alla cessazione dell’appalto, è automaticamente assorbibile in forza della clausola sociale?

Come già detto, la clausola sociale è finalizzata a garantire che il personale già operante alle dipendenze del gestore uscente non perda il posto di lavoro per effetto della scadenza dell’appalto, seppure vada applicata in modo elastico e non rigido, entro i limiti del fabbisogno del nuovo appalto e compatibilmente con l’organizzazione imprenditoriale del subentrante.

Ne consegue, pertanto, che, se invece si tratta di lavoratore assunto a tempo determinato e il contratto scade naturalmente con la fine dell’appalto, allora la cessazione del rapporto non è imputabile al nuovo appaltatore, in quanto la clausola sociale non trasforma un contratto a termine in un diritto alla stabilizzazione.

Tuttavia, poiché ai fini dell’applicazione della clausola sociale, si considera di regola il personale dell’impresa uscente calcolato come media del personale impiegato nei sei mesi precedenti la data di indizione della nuova procedura di affidamento (v. paragrafo 3.3 delle Linee Guida ANAC n. 13) e poiché, di norma è l’operatore uscente a fornire i dati del personale da assorbire compatibilmente con la disciplina del “passaggio di cantiere” contenuta nel CCNL applicato, viene da sé che potrebbe essere oggetto di riassorbimento anche il lavoratore a termine, laddove incluso nelle informazioni fornite dal gestore uscente.

 

È legittimo che l’aggiudicatario di un appalto pubblico, nel dare attuazione all’obbligo di assorbimento del personale dell’appaltatore uscente, adotti scelte organizzative e contrattuali – quali il ricorso al subappalto per alcune attività, l’utilizzo del contratto di apprendistato o la rimodulazione dell’orario di lavoro – che incidono sulla composizione dell’organico e sul costo del lavoro?

Secondo la giurisprudenza (cfr. TAR Roma, Sentenza del 21/11/2025, n. 20807, e TAR Roma, Sentenza del 03/03/2025, n. 4546), tali scelte sono in linea di principio legittime e compatibili con la clausola sociale, purché non siano espressamente vietate dalla lex specialis e risultino coerenti con il progetto tecnico e con l’organizzazione del servizio oggetto del nuovo appalto.

La clausola sociale, infatti, deve essere interpretata e applicata in modo elastico e non rigido. Essa impone all’aggiudicatario l’obbligo di assorbire prioritariamente il personale già impiegato dall’appaltatore uscente, ma non comporta un dovere automatico e generalizzato di assunzione di tutti i lavoratori, né l’obbligo di mantenerne invariati inquadramento, orario, tipologia contrattuale o anzianità.

In questa prospettiva, rientra nella legittima autonomia imprenditoriale dell’operatore economico subentrante la possibilità di organizzare il servizio in modo più efficiente, anche attraverso il subappalto di attività scorporabili o l’utilizzo di strumenti contrattuali previsti dall’ordinamento, come l’apprendistato professionalizzante o il lavoro a tempo parziale. Tali opzioni sono considerate compatibili con la clausola sociale quando sono funzionali al fabbisogno del nuovo appalto e non compromettono in modo ingiustificato le tutele dei lavoratori effettivamente riassorbiti.

La giurisprudenza ha inoltre chiarito che il semplice ricorso a forme contrattuali meno onerose dal punto di vista economico non integra, di per sé, una violazione della clausola sociale. Perché possa configurarsi un’inadempienza, è necessario dimostrare in concreto che tali scelte siano state adottate con finalità elusive, ossia al solo scopo di aggirare l’obbligo di assorbimento o di comprimere indebitamente i diritti dei lavoratori.

In conclusione, la clausola sociale non preclude all’aggiudicatario di rimodulare l’organizzazione del lavoro e il costo della manodopera, ma richiede che tali scelte siano giustificate, coerenti e non strumentali all’elusione degli obblighi assunti in sede di gara.

 

Qual è la funzione del piano (o progetto) di assorbimento del personale e quale rilievo assume ai fini dell’ammissione alla gara e della successiva fase esecutiva?

Il piano di assorbimento è uno strumento vincolante e necessario per la verifica dell’adesione alla clausola sociale, indicandone le modalità e i termini attuativi ai sensi e per gli effetti del comma 2 dell’articolo 102 del Codice, laddove invece la mera accettazione della clausola sociale nulla specifica ed è quindi insufficiente. La sua presentazione è, dunque, richiesta a pena di esclusione, poiché consente alla stazione appaltante di valutare la coerenza e la sostenibilità dell’impegno assunto dal concorrente e, laddove richiesta all’interno dell’offerta (tecnica o economica e non nella busta amministrativa), la omessa produzione non è sanabile con il ricorso al soccorso istruttorio (v. TAR Lazio-Roma, Sentenza del 04/12/2025, n. 21891).

Il giudizio del giudice amministrativo si arresta alla verifica della legittimità della clausola e della sua corretta accettazione in sede di gara. Il controllo sul rispetto concreto degli impegni assunti con il piano di assorbimento riguarda invece la fase di esecuzione del contratto ed è devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario.

 

È necessario presentare il progetto di riassorbimento del personale previsto dalla clausola sociale anche quando l’aggiudicatario dell’appalto coincide con il gestore precedente?

Il progetto di riassorbimento del personale non è necessario quando manca il presupposto stesso della clausola sociale, ossia il cambio di appaltatore.

La clausola sociale, infatti, è funzionale a disciplinare il passaggio del personale in caso di successione tra operatori economici diversi e mira a garantire la stabilità occupazionale dei lavoratori impiegati dal gestore uscente.

Quando, invece, l’aggiudicatario è lo stesso soggetto uscente, non si verifica alcuna discontinuità nella gestione né un’esigenza di riassorbimento del personale, che rimane alle dipendenze del medesimo datore di lavoro.

In tale ipotesi, la richiesta di un progetto di riassorbimento sarebbe priva di oggetto e si risolverebbe in un formalismo eccessivo e sproporzionato, in contrasto con i principi di risultato e di fiducia che governano la disciplina dei contratti pubblici. È sufficiente, in questi casi, che dall’offerta emerga comunque l’impegno dell’operatore a garantire la continuità del servizio e la stabilità occupazionale del personale già impiegato (v. TAR Basilicata – Potenza, Sentenza del 18/11/2025, n. 528).