Il MIT: l’applicazione della revisione prezzi ordinaria è flessibile, ma “opportuna e raccomandabile” nei contratti di durata

La nuova clausola prezzi ordinaria – introdotta all’articolo 60, comma 2-bis, del codice degli appalti dal decreto correttivo – si differenzia dalla clausola revisionale dell’articolo 60, comma 1 (revisione prezzi straordinaria), “per la propria struttura aperta, che affida alle stazioni appaltanti la valutazione in merito alla introduzione e definizione dei contenuti del meccanismo in esame”. Questa flessibilità scelta dal legislatore nell’ambito dei contratti di servizi e forniture, che si traduce in discrezionalità per la stazione appaltante, era “necessaria in ragione sia dell’estrema ampiezza e differenziazione degli appalti di settore, sia della compresenza, a differenza degli appalti di lavori, di un’ampia gamma di appalti ad esecuzione istantanea o di breve e brevissima durata, che chiaramente esulano dall’ambito di applicazione della revisione prezzi”. La flessibilità del meccanismo va però correttamente interpretata “nel senso che, per gli appalti di servizi e forniture di durata, la scelta di regolare convenzionalmente la preservazione di un sostenibile equilibrio contrattuale attraverso una corretta ponderazione delle clausole revisionali ordinarie rappresenti una best practice particolarmente opportuna e raccomandabile”.

E’ questo uno dei passaggi centrali delle linee guida annunciate dal MIT giovedì 28 aprile, ma non ancora pubblicate ufficialmente sul sito ministeriale. DIAC è però in grado di dare alcune anticipazioni sulla base di una bozza recuperata e considerata attendibile. Ovviamente pubblicheremo nei giorni prossimi le opportune correzioni qualora dovessero risultare nella versione ufficiale differenze rilevanti rispetto al testo in nostro possesso.

Il punto centrale delle linee guida è proprio nell’esercizio della discrezionalità, da parte delle stazione appaltante, nella scelta di applicare o meno il meccanismo revisionale ordinario e nella scelta di quale indice applicare. Una discrezionalità che non può esssere considerata illimitata, chiarisce l’interpretazione ministeriale. Da qui, anzitutto, la forte raccomandazione ad applicarla nei contratti di durata. Ma, al tempo stesso, le linee guida fissano altri “paletti” proprio per contenere e indirizzare le scelte delle SA. Qualora, ad esempio, in fase di programmazione, si prevedessero possibili oscillazioni dei prezzi sulla base dei dati previsionali disponibili sull’evoluzione dei diversi fattori di costo, “tali da alterare e non rendere sostenibile l’equilibrio contrattuale”, apparirebbe “ragionevole e opportuno quantificare gli oneri dell’appalto sulla base di un sistema di costi variabile nel tempo, strutturato secondo meccanismi di indicizzazione programmati”. Questa previsione andrà prevista esplicitamente nei documenti di gara.

La direttiva MIT interviene anche su “struttura e contenuti” delle clausole revisionali ordinarie, che “non possono essere totalmente rimessi alla libera determinazione della stazione appaltante, in quanto, ai sensi dell’articolo 60, comma 4-quater, per la formulazione dei medesimi è necessario fare riferimento all’Allegato II.2-bis sia per l’individuazione degli indici che per la definizione delle modalità di corresponsione degli importi dovuti, anche in considerazione dell’eventuale ricorso al subappalto”. Con riferimento all’individuazione dell’indice, “le stazioni appaltanti possono quindi fare riferimento, fatti salvi gli opportuni adeguamenti, alle corrispondenze tra classificazioni CPV dei contratti e indici ISTAT, individuate nell’Allegato II.2-bis, le quali rappresentano un utile strumento di supporto per la misurazione, in forma sintetica, dell’indice o della composizione di indici più rappresentativi dell’andamento dei fattori di costo per ciascuna tipologia di contratto”.

L’articolo 11, comma 5, dell’Allegato II-bis, consente comunque alle stazioni appaltanti di discostarsi dagli indici o dai sistemi di indici individuati nell’Allegato stesso “in caso di appalti che, in ragione della specifica natura delle prestazioni richieste o delle condizioni di esecuzione delle medesime, non sono adeguatamente rappresentati ovvero nel caso di una variazione degli indici pubblicati da ISTAT”. Tali scostamenti – chiarisce la direttiva MIT  – “devono essere adeguatamente ponderati e la stazione appaltante deve in ogni caso motivare lo scostamento fin nei documenti iniziali di gara, anche sulla base delle indicazioni fornite nelle presenti Linee guida”. La Parte II delle linee guida offre, per altro, alcuni puntuali esempi di applicazione specifica degli indici disponibili con riferimento a servizi di ristorazione collettiva, di pulizia e disinfestazione, di vigilanza e di sicurezza, di assistenza sociale con o senza alloggio.

Indicazioni e chiarimenti vengono dati alle stazioni appaltanti che decidono di applicare la revisione prezzi ordinari anche in relazione alla fase di affidamento e a quella di stipula del contratto. E’ fondamentale, anzitutto, che “fin dai documenti iniziali di gara, le stazioni appaltanti prevedano, in clausole chiare precise e inequivoche, che il contratto sottoscritto all’esito dell’aggiudicazione è supportato da meccanismi di indicizzazione del prezzo ai sensi dell’articolo 60, comma 2-bis e dell’Allegato II-2-bis del Codice”. Con due ulteriori specifiche: che tale previsione sia “riferita anche ai rapporti tra l’affidatario e i subappaltatori, in proporzione alle prestazioni da essi eseguite, ai sensi dell’articolo 119, comma 2-bis, del codice”; e che “il richiamo, nei documenti iniziali di gara, all’operatività di meccanismo di revisione ordinaria deve altresì essere supportato dall’accantonamento nel quadro economico e finanziario delle relative somme”.

Nella fase di sottoscrizione del contratto, qualora non sia stato già fatto nei documenti di gara, va inserita “la puntuale individuazione, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 11 dell’Allegato II-2-bis, nei termini sopra specificati, dell’indice o del sistema di indici applicabile”. Nel contratto dovranno inoltre essere contenute alcune indicazioni obbligatorie delle clausole revisionali ordinarie quali il dies a quo, la periodicità della revisione, l’obbligo di trasferire gli adeguamenti ai revisiori e infine il divieto del computo, introdotto ai sensi dell’art. 60, comma 2-bis, secondo periodo, e volto a precisare che “l’incremento di prezzo riconosciuto in virtù dei meccanismi ordinari di adeguamento del prezzo del contratto non è considerato ai fini della determinazione della variazione di prezzo del servizio o della fornitura per l’attivazione delle clausole revisionali ‘straordinarie’, per evitare che gli incrementi dei prezzi vengano remunerati due volte”.

DIAC tornerà a riferire dei contenuti delle linee guida non appena saranno pubblicat sul sito del MIT. Vediamo però ora, facendo un passo indietro, la comunicazione ufficiale del MIT e le principali reazioni che sono seguite nel mondo degli operatori dei servizi che, come è noto, si sono raccolti in una Consulta del settore servizi.

L’annuncio del MIT: frutto degli incontri del viceministro Rixi

Come DIAC ha già riferito venerdì 29 maggio, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha comunicato di aver “predisposto le Linee guida per l’applicazione delle clausole di revisione prezzi negli appalti di servizi e forniture, con l’obiettivo di garantire criteri uniformi alle stazioni appaltanti e assicurare una gestione più chiara ed equilibrata dei contratti pubblici di durata. Il documento – continua la comunicazione MIT – dà piena attuazione a quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici, senza introdurre nuovi oneri per la finanza pubblica né automatismi nell’aumento della spesa, ma fornendo indicazioni operative utili a ridurre incertezze applicative e contenziosi”. Nella notizia data dal MIT si ricorda anche che “il viceministro alle Infrastrutture e ai Trasporti Edoardo Rixi ha accompagnato l’iter del provvedimento attraverso incontri e tavoli di confronto con i rappresentanti del settore, le amministrazioni e gli operatori coinvolti, con l’obiettivo di costruire regole applicabili, condivise e capaci di garantire maggiore stabilità nei contratti pubblici di servizi e forniture”. In conclusione, “l’intervento assume particolare rilievo in un comparto strategico per il funzionamento della pubblica amministrazione e per la continuità delle prestazioni ai cittadini, soprattutto nei contratti di lunga durata maggiormente esposti alle variazioni dei costi”.

La Consulta dei Servizi: un primo traguardo importante per servizi essenziali per i cittadini

La Consulta dei servizi ha espresso soddisfazione per un segnale che va nella direzione auspicata a lungo. Le linee guida sono “un primo importante traguardo” e “uno strumento atteso dal settore per favorire equilibrio contrattuale e sostenibilità economica negli appalti di servizi e forniture”. Per la Consulta le linee guida sono, infatti, “un risultato importante che arriva al termine di un intenso percorso di confronto con Parlamento, Governo e istituzioni, avviato fin dalla nascita del raggruppamento che oggi comprende 19 associazioni nazionali e quattro rappresentanze di filiera, espressione di un comparto che conta circa 45 mila imprese, quasi un milione di lavoratrici e lavoratori e genera un valore economico superiore ai 70 miliardi di euro. Un percorso che ha trovato un passaggio decisivo nell’avvio del tavolo promosso dal Viceministro Edoardo Rixi con le associazioni di rappresentanza e gli operatori del settore, con l’obiettivo di individuare soluzioni condivise e concretamente applicabili. In attesa di leggere il documento ufficiale – afferma ancora la Consulta dei servizi – evidenziamo il valore del lavoro svolto dalla Consulta nel rappresentare unitariamente un comparto strategico per il Paese”.

I servizi rappresentati dalla Consulta sono “servizi essenziali che ogni giorno garantiscono il funzionamento di ospedali, scuole, uffici pubblici, aziende e strutture socioassistenziali: pulizie e sanificazioni, ristorazione collettiva, servizi ambientali e gestione dei rifiuti, vigilanza privata, servizi sociosanitari, assistenziali ed educativi, oltre alle attività di sanificazione, sterilizzazione e gestione dei dispositivi medici. Servizi spesso poco visibili, ma indispensabili per garantire salute, sicurezza, inclusione e continuità delle attività pubbliche e private”.

Negli anni passati “le imprese, in assenza di un quadro applicativo certo e omogeneo, si sono dovute far carico degli aumenti dei costi continuando con senso di responsabilità ad erogare i servizi previsti”. Ora “finalmente un primo strumento normativo con cui le stazioni appaltanti definiranno all’interno dei bandi le modalità con cui le imprese del settore potranno vedere riconosciuti gli aumenti dei costi, attraverso indici ponderati che tengono conto anche degli aumenti del costo del lavoro”. Parole che danno il senso di una svolta.

Ovviamente, dopo i segnali di attenzione, “la Consulta si riserva una valutazione di merito una volta che le Linee Guida saranno rese pubbliche e sarà possibile analizzarne nel dettaglio contenuti e modalità applicative, auspicando che possano rispondere alle esigenze di sostenibilità, equilibrio contrattuale e tutela dei servizi che il settore rappresenta da tempo”.

Massimo Piacenti (ANIR Confindustria): revisione prezzi obiettivo centrale della nostra azione