Appalti, sui ritardi delle opere pubbliche pesa la capacità amministrativa di stazioni appaltanti e Rup

Bankitalia torna con Sauro Mocetti (stavolta con un occasional paper scritto insieme ad Audinga Baltrunaite e Gabriele Rovigatti) sul tema dei tempi di realizzazione delle opere pubbliche. L’obiettivo è indagare quali siano i fattori che maggiormente incidono sui ritardi realizzativi delle tre fasi (progettazione, affidamento ed esecuzione) e, in particolare, se pesino in modo determinante la capacità amministrativa della stazione appaltante e del singolo Rup. L’analisi è svolta separando le tre principali fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione.

Un dato che esubito emerge dall’analisi di una grande massa di dati relativi al periodo 2012-2024 è la “significativa eterogeneità tra le stazioni appaltanti nella durata
delle varie fasi per progetti simili”. Tali differenze risultano da subito “fortemente correlate con indicatori di qualità amministrativa”, che sono riferiti alla stazione appaltante, ma non solo. “Anche l’identità del responsabile unico del procedimento (RUP) incide in modo rilevante”, è una delle conclusioni dello studio: pesano in particolare il livello di istruzione e l’esperienza, ma anche – fra i cosiddetti fattori non osservabili – le conoscenze tacite, l’impegno e le competenze gestionali. Dal risultato finale non è esente la responsabilità delle imprese appaltatrici: “i tempi di completamento risultano più brevi quando i lavori sono affidati a imprese più produttive” e quando i Rup “più capaci tendono a selezionare più frequentemente tali imprese”.

I principali risultati della nostra analisi possono essere sintetizzati come segue. La
capacità amministrativa conta: si osserva un’elevata eterogeneità negli esiti degli appalti
pubblici tra le diverse amministrazioni aggiudicatrici, anche a parità di progetti con
caratteristiche osservabili simili. Tale eterogeneità è in buona parte attribuibile a indicatori
di qualità delle pubbliche amministrazioni locali. All’interno delle organizzazioni, anche
l’identità dei singoli responsabili del procedimento incide in modo significativo. Le
caratteristiche osservabili – come il livello di istruzione e l’esperienza – spiegano solo una
parte limitata della variazione, suggerendo che fattori non osservabili, quali l’impegno, le
conoscenze tacite e le capacità gestionali, svolgono un ruolo preponderante. Infine, la
selezione di imprese più efficienti – che completano i lavori in tempi più rapidi – emerge
come un canale importante attraverso il quale la capacità organizzativa si traduce in migliori
risultati nelle procedure di appalto.
Questi risultati, e più in generale le analisi contenute nel lavoro, offrono diversi spunti
di riflessione per le politiche volte a migliorare l’efficienza e la qualità del sistema degli
appalti pubblici.

Cosa fare

le conclusioni del paper propongono anche alcune politiche per superare le criticità emerse. Anzitutto, “bisogna rafforzare i meccanismi di selezione e professionalizzazione”.
Da una parte occorre incidere sui meccanismi di selezione all’ingresso che per tutto il settore pubblico – dice il paper – “restano una leva fondamentale per accrescere la capacità amministrativa”; dall’altra vanno “introdotti percorsi di professionalizzazione” per chi già opera nella Pa. Il quaderno si spinge a proporre “l’introduzione di sistemi di qualificazione che consentono solo ai responsabili più competenti di gestire le gare più complesse” producendo “effetti positivi sulle performance”.

Ma i ricercatori di Bankitalia ritengono anche che “miglioramenti possono essere raggiunti attraverso economie di scala e di specializzazione, vale a dire attraverso una razionalizzazione delle stazioni appaltanti”. Un concetto su cui ha battuto moltissimo negli ultimi due anni il presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, Giuseppe Busìa, come riconoscono anche gli autori del paper ricordando che si muove in questa direzione anche il nuovo codice dei contratti pubblici, con l’introduzione di un sistema di qualificazione per le stazioni appaltanti, “anche se è ancora presto per valutarne l’efficacia”. In particolare, gli autori sembrano prendere posizione per un’azione più radicale, che accompagni la razionalizzazione delle stazioni appaltanti con “una contestuale riallocazione del personale tra uffici e amministrazioni, così da preservare le competenze maturate e sfruttare le economie di scala e di specializzazione”. Baltrunaite, Mocetti e Rovigatti citano esperienza virtuose di questo tipo nel settore della giustizia.

Il paper mette sul tavolo anche un altro tema più volte sollevato da Busìa. Il settore degli appalti – scrivono gli autori –  a differenza di altri ambiti della pubblica amministrazione, si presta a una valutazione oggettiva dei risultati, che possono essere
misurati sulla base di indicatori di efficienza e di qualità dei processi. Ciò lo rende un
contesto favorevole all’introduzione di meccanismi di incentivazione e di riconoscimento
del merito individuale”. In sostanza, rating sul lavoro delle stazioni appaltanti e dei singoli Rup.
Infine, il lavoro non esclude – per ottenere miglioramenti significativi nelle performance del sistema – interventi regolamentari mirati. “La semplificazione delle procedure, come nel caso dell’inversione procedimentale (che rinvia la verifica dei requisiti amministrativi al solo vincitore della gara), può contribuire a ridurre i colli di bottiglia burocratici senza ricorrere a riforme di più ampia portata, più complesse”.

Si può scaricare qui il testo integrale del paper Bankitalia