Dall’identificazione dell’attività principale alla scelta degli indici ISTAT: guida completa sulla revisione dei prezzi

Quando si applica la revisione dei prezzi? Strutturata in maniera differente a seconda che si tratti di appalti di lavori ovvero di appalti di servizi o forniture, la revisione dei prezzi altro non è che un meccanismo di adeguamento dei prezzi che, senza alterare la natura generale del contratto (anche di accordo quadro), si attiva automaticamente al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, che determinano: – una variazione del costo dell’opera, in aumento o in diminuzione, superiore al 3% dell’importo complessivo, e opera nella misura del 90% del valore eccedente la variazione del 3% per cento; – una variazione del costo della fornitura o del servizio, in aumento o in diminuzione, superiore al 5% dell’importo complessivo, e opera nella misura dell’80% del valore eccedente la variazione del 5%. Potendo essere sia in aumento che in diminuzione, quindi, l’aggiustamento mira a proteggere sia chi commissiona (la stazione appaltante) sia chi esegue il lavoro o la prestazione (l’appaltatore) dalle oscillazioni dei costi che possono verificarsi durante l’esecuzione del contratto, per mantenere un equilibrio economico nel tempo e evitare che variazioni impreviste nei prezzi delle materie prime, della manodopera o dei servizi mettano in seria difficoltà una delle due parti. In tal modo, volendo citare l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 6 agosto 2021, n. 14, la ratio della revisione prezzi è quella di svolgere “una funzione “integrativa” del prezzo contrattuale, rideterminando il prezzo dedotto nel contratto in retrospettiva, cioè con riferimento allo squilibrio che nel tempo si è venuto progressivamente a produrre rispetto alla prestazione oggetto del contratto.

Ovviamente, detto riequilibrio non scatta per ogni piccola variazione di costo (rientrante nella normale alea del contratto), ma solo per variazioni significative, della suddetta entità, misurata oggettivamente sulla base di “indici sintetici” ufficiali, quali: – per i lavori, gli indici specifici di costo delle lavorazioni, definiti dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentito l’ISTAT; – per i servizi e le forniture, specifici indici pubblicati dall’ISTAT, che possono essere di diverse tipologie, anche disaggregati per settore, e comprendono: 1. indici dei prezzi al consumo per l’intera collettività (NIC), classificati secondo il sistema ECOICOP; 2. indici dei prezzi alla produzione dell’industria per settore economico ATECO, privilegiando i valori relativi al mercato interno; 3. indici dei prezzi alla produzione dei servizi per settore economico ATECO, prediligendo i valori “business to business” (BtoB); 4. indici delle retribuzioni contrattuali orarie per tipo di contratto e per settore economico ATECO. L’ISTAT pubblica questi indici, insieme alla metodologia di calcolo, sul suo portale istituzionale. In alcuni settori di servizi e forniture, dove esistono già indici specifici per la variazione dei prezzi, si possono utilizzare anche quelli in sostituzione degli indici ISTAT.

L’oggettività del meccanismo di calcolo e della sua applicazione è data anche dall’obbligo, normativamente previsto, di inserire le clausole di revisione prezzi già nei documenti di gara iniziali, determinando in tal modo un auto-vincolo da cui la stazione appaltante non può poi discostarsi, nonché la conoscibilità da parte degli operatori economici e prima ancora della formalizzazione contrattuale degli indici che saranno utilizzati e delle conseguenti modalità di calcolo. Trattandosi, infatti, di clausole di revisione che impongono un obbligo automatico di adeguamento, determinato sulla base di parametri oggettivi e vincolanti, la stazione appaltante non esercita alcun potere o discrezionalità, se non quella (unica) di individuare l’indice sintetico più aderente alle prestazioni oggetto del contratto, ma sempre nel solco prescrittivo tracciato dal Codice.

Nel caso specifico di servizi e forniture, infatti, il procedimento da seguire è schematicamente il seguente: 1. identificazione dell’attività principale (CPV): nei documenti di gara, la stazione appaltante deve indicare l’attività principale oggetto dell’appalto, utilizzando il sistema di classificazione europeo chiamato CPV (Common Procurement Vocabulary); 2. verifica nella Tabella D: la stazione appaltante verifica se il codice CPV identificato è presente nella Tabella D dell’Allegato II.2bis; 3. se il CPV è nella Tabella D, si seguono questi criteri: a) Tabella D.1: se il codice CPV si trova nella Tabella D.1, si utilizza l’indice ISTAT corrispondente indicato in quella tabella; b) Tabella D.2: se il codice CPV è nella Tabella D.2, si sceglie un singolo indice ISTAT o un insieme di indici da combinare (sistema di ponderazione) tra quelli suggeriti nella stessa tabella; c) Tabella D.3: se il codice CPV è nella Tabella D.3, si utilizza il sistema di indici ponderati indicato nella tabella; d) CPV più specifico: se il CPV scelto è molto dettagliato e non è presente nella Tabella D a quel livello di specificità, si considera il codice CPV meno dettagliato immediatamente superiore presente nella Tabella D e si applica l’associazione a esso collegata; e) ponderazione degli indici: se decide di utilizzare un sistema con più indici combinati (punti b e c sopra), la stazione appaltante deve specificare nei documenti di gara iniziali quali “pesi” (l’importanza relativa) vengono assegnati a ciascun indice nel calcolo; 4. se il CPV non è nella Tabella D: la stazione appaltante deve scegliere l’indice di revisione ISTAT che ritiene più adatto all’attività dell’appalto, tenendo conto anche delle associazioni suggerite nella Tabella D come riferimento. In ogni caso, la stazione appaltante ha la possibilità di scegliere indici ISTAT diversi da quelli suggeriti dalla Tabella D per il codice CPV di riferimento.

Questa scelta deve essere chiaramente motivata nei documenti di gara iniziali. Ciò può accadere se la natura specifica delle prestazioni richieste o le condizioni di esecuzione rendono gli indici suggeriti non adeguati a rappresentare l’andamento effettivo dei costi, oppure se ci sono variazioni significative negli indici pubblicati dall’ISTAT. A quali tipologie di contratti si applica la revisione dei prezzi? Nel caso di appalti di lavori, la revisione dei prezzi si applica ai lavori di nuova costruzione, nonché ai lavori di manutenzione straordinaria e ordinaria. Nel caso di appalti di servizi o forniture, la revisione dei prezzi si applica ai contratti di durata (indipendentemente dalla durata), il cui oggetto non consiste in una prestazione ad esecuzione istantanea. In caso di contratti misti, si applicano, alla componente di lavori, le disposizioni di cui alla Sezione II dell’Allegato II.2bis e, alla componente di forniture e servizi, le disposizioni di cui alla Sezione III del medesimo Allegato. La revisione ha effetto retroattivo? La risposta è negativa.

Come espressamente indicato sia nell’articolo 60 sia nel collegato Allegato II.2bis del Codice, la revisione si applica esclusivamente alle prestazioni ancora da eseguire successivamente all’attivazione della clausola di revisione. Questo significa che i prezzi delle lavorazioni o delle prestazioni già completate rimangono quelli originariamente concordati nel contratto. L’obiettivo della revisione, infatti, è di adeguare i costi futuri a sopravvenute e mutate condizioni economiche per garantire il riequilibrio del sinallagma contrattuale, non di rinegoziare o rivalutare il valore delle prestazioni già rese e correttamente e adeguatamente remunerate. Ciò è strettamente connesso all’obbligo in capo alle stazioni appaltanti di monitorare l’andamento degli indici di prezzo che hanno individuato nei documenti di gara iniziali, con una frequenza indicata nei medesimi documenti di gara, che in ogni caso non può essere superiore alla frequenza di aggiornamento degli indici revisionali applicati all’appalto.

Cosa succede se l’applicazione del meccanismo revisionale non è sufficiente a riequilibrare il contratto a causa di aumenti di costo eccezionali? Tale evenienza è contemplata espressamente dallo stesso Legislatore, che fornisce anche la via d’uscita che le parti possono seguire, prevedendo che, se l’applicazione delle clausole di revisione prezzi non riesce a garantire il mantenimento dell’equilibrio economico del contratto e non è neppure possibile raggiungere un accordo attraverso una rinegoziazione secondo buona fede, sia la stazione appaltante che l’appaltatore hanno la possibilità di richiedere la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta. In questi casi, si applicano specifiche disposizioni normative per gestire la conclusione anticipata del rapporto contrattuale. Questa opzione rappresenta un meccanismo estremo per affrontare situazioni in cui gli aumenti di costo sono talmente rilevanti da compromettere la sostenibilità del contratto stesso.

Come vengono reperite le risorse finanziarie per far fronte agli eventuali maggiori oneri? Le stazioni appaltanti hanno a disposizione diverse “risorse” per coprire gli eventuali maggiori costi derivanti dalla revisione prezzi e cioè: – fino al 50% delle somme accantonate per imprevisti nel quadro economico dell’intervento (escluse le somme già impegnate contrattualmente); – le somme derivanti dai ribassi d’asta, a meno che non siano destinate diversamente da specifiche normative vigenti; – eventuali somme disponibili relative ad altri interventi già completati e collaudati della stessa stazione appaltante.