Il MIT rivendica il successo su revisione prezzi e TOL: “Obiettivo il bilanciamento che porta i lavori alla fine”

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti rivendica metodo e risultati dell’attuazione del codice degli appalti, in particolare il lavoro fatto per disciplinare la nuova revisione prezzi (articolo 60 del codice), istituto fondamentale per garantire il rispetto del principio della conservazione dell’equilibrio contrattuale (articolo 9). Lo fa nel corso di un seminario organizzato con la Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA) dedicato proprio all’equilibrio contrattuale negli appalti pubblici.

La parola chiave dell’azione ministeriale, in attuazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, richiama quel “bilanciamento fra istanze diverse” che è la strada maestra per portare i cantieri fino alla fine. “Significa operare una mediazione continua – ha detto il direttore della Direzione per gli affari legali del MIT, Attilio Pietro Spizzirri – tra due istanze, entrambe legittime: da un lato l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera nei tempi e nei costi programmati, non dimenticando la necessità di dover sempre assicurare un risparmio della spesa pubblica; dall’altro lato, l’interesse degli operatori economici a non essere esposti a un’alea anomala che erode i margini fino a rendere l’esecuzione economicamente insostenibile, con ciò che ne consegue in termini di ritardi, contenziosi, risoluzioni e possibili crisi d’impresa. Questo bilanciamento non è neutro, ha una direzione che è la tutela dell’interesse produttivo del Paese. Perché un’impresa che fallisce o abbandona il cantiere non è un problema privato, ma un danno erariale, un’opera incompiuta, un costo sociale. Quindi assicurare l’equilibrio contrattuale non significa favorire una parte sull’altra, ma preservare le condizioni perché il contratto arrivi a compimento. Ed è l’interesse di tutti, stazione appaltante, operatore economico e collettività”.

Storto: attenzione all’impatto sulla finanza pubblica

Al tempo stesso, però, il capo di gabinetto del MIT, Alfredo Storto, mette in guardia che il principio della conservazione dell’equilibrio contrattuale, fortemente innovativo per il sistema italiano, possa entrare in conflitto con i principi della finanza pubblica. “Con il Covid – ha ricordato Storto – si è posta un’urgenza completamente diversa dal passato, garantire la sussistenza di interi mondi produttivi, di livelli occupazionali, di reti infrastrutturali, che ha poi portato al ribaltamento della struttura tradizionale del codice degli appalti assegnando addirittura il rango di principio alla conservazione dell’equilibrio contrattuale, quando il principio tradizionale affermava l’insindacabilità dell’equilibrio economico contrattuale originario. Questo cambiamento genera però un inedito impatto sulla finanza pubblica, come dimostra l’imponente fenomeno dello squilibrio contrattuale delle commesse RFI. Il principio del mantenimento dell’equilibrio contrattuale entra in collisione con i principi della finanza pubblica”.

Il modo per coniugare le due istanze ha provato a offrirlo Alberto Zito (Università Tor Vergata), ricordando ai RUP presenti al seminario che il diritto alla rinegoziazione in capo alla parte svantaggiata può essere considerato un “diritto finanziariamente condizionato” e che sarebbe buona prassi inserire già nel bando e nel contratto clausole che esplicitino come la rinegoziazione può avvenire all’interno delle risorse disponibili nel quadro economico. Questo comporta, però, per non svuotare il diritto alla rinegoziazione e rischiare di soccombore in presenza di un ricorso, che le risorse accantonate per imprevisti dovrebbero crescere ben al di sopra di quel 10% definito oggi per prassi.

Il metodo MIT “né episodico né formale: presidio dell’intero ciclo della regolazione”

Ma torniamo alla revisione prezzi che è soprattutto un metodo. “Il MIT – ha detto Spizzirri – non è un erogatore passivo di norme secondarie, ma un soggetto istituzionale che presidia l’intero ciclo della regolazione, dalla rilevazione delle criticità sul campo fino all’adozione di appositi provvedimenti aventi anche valore cogente. Proprio nell’esercizio della funzione regolatoria il MIT è chiamato ad assicurare l’applicazione dei principi del codice. Lo fa ascoltanto tutti i portatori di interessi”. Non a caso forse la catena delle citazioni, in questo ragionamento, è partita dal ministro Salvini, per poi passare ai capi di gabinetto Storto e Grassi, alla capo ufficio legislativo Griglio e al capo del dipartimento Quinzi  “per il coordinamento costante e fondamentale del nostro lavoro”. Gioco di squadra, insomma, e condivisione del metodo.

“Il limite strutturale dei tre indici del costo di costruzione disponibili nel 2023”

Poi il racconto specifico della modifica, prima, con il correttivo, e dell’attuazione poi dell’articolo 60. Nulla di inedito, ma è proprio la sottolineatura paradigmatica del percorso fatto ad acquisire oggi un significato, anche rispetto ad altre partite aperte e in un contesto mutato proprio per le tensioni di finanza pubblica. “L’articolo 60, comma quattro, nella formulazione originaria – ha spiegato Spizzirri – demandava al MIT l’adozione di indici di costo ulteriore rispetto ai tre indici di costo di costruzione allora disponibili presso l’Istat, che erano fabbricato residenziale capannone industriale, tronco stradale e contratti in galleria. Quei tre indici, per quanto immediatamente utilizzabili al momento dell’entrata in vigore del nuovo codice, il 1º luglio 2023, scontavano un limite strutturale: erano cioè costruiti per tipologia d’opera, non per tipologia di lavorazione, e risultavano inadeguati a rappresentare la straordinaria varietà e granularità delle lavorazioni che compongono un’opera pubblica. Il MIT ha colto questo limite e lo ha affrontato con metodo”. Nel dicembre 2023 il MIT “ha istituito un tavolo tecnico coordinato dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, con il prezioso contributo anche del nostro ufficio legislativo e articolato in due sotto componenti contratti di lavori e contratti di servizi e forniture, con la partecipazione di Istat, Ance, Regioni, Comuni, Amministrazioni centrali e dei principali rappresentanti della filiera. Il confronto è stato proficuo, non è stato episodico, né formale. È stato un processo istruttorio che ha coinvolto tutti i portatori di interesse proprio nella logica di quel bilanciamento tra interesse pubblico e istanze del tessuto produttivo”. Il metodo va avanti; la notizia di ieri è la rassicurazione data dai dirigenti MIT ai rappresentanti dell’ISTAT che il tavolo sulla revisione prezzi andrà avanti anche dopo la pubblicazione del decreto che introduce i nuovi indici.

I nuovi indici e i TOL

Il primo risultato del confronto è stato la tabella uno (si veda qui sotto) che contiene le venti tipologie omogenee di lavorazioni (TOL) con le declaratorie analitiche. “Consigliamo ai RUP di leggere con attenzione le declaratorie delle singole TOL e la nota metodologica che abbiamo realizzato, perché questo approfondimento tornerà utile quando si dovrà costruire, mettendo insieme le TOL più adatte, l’indice composito per il singolo contratto”, hanno detto i rappreentanti dell’ISTAT, il direttore centrale per le statistiche economiche Fabio Massimo Rapiti e la responsabile del servizio statistiche sulla produzione e sugli scambi con l’estero, Maria Moscufo. Gli indici che RUP e progettista comporranno mettendo insieme varie TOL richiederà una elaborazione più complessa e più consapevole, meno automatica, ma alla fine risulterà più aderente alla realtà.

Il decreto direttoriale del 30 marzo scorso – pubblicato il 27 aprile – ha quindi completato il percorso adottando formalmente i venti indici mensili di costo elaborati dall’Istat. L’approccio metodologico prescelto è di tipo analitico, fondato sul modello Klems: ciascun indice aggrega con pesi diversi i sei elementi di costo (lavoro, materiali, macchinari e attrezzature, energia, trasporto e rifiuti) come nella tabella pubblicata qui sotto.

 

 

Le serie mensili sono state ricostruite dal gennaio 2022, con base 2022 uguale 100 e vengono rilasciate dall’ISTAT direttamente in versione definitiva, con diffusione mensile.

Un aspetto importante del decreto dirigenziale che ha dato via ai nuovi indici riguarda la facoltà – non prevista dal codice – per le stazioni appaltanti di applicare convenzionalmente i nuovi indici anche agli appalti in corso e alle procedure di affidamento alla data del 27 aprile. L’obbligatorietà di applicazione dei nuovi indici riguarda invece le procedure avviate dal 27 aprile 2026 in avanti con la pubblicazione del bando di gara o dell’avviso di indizione, la trasmissione dell’invito o la determina a contrarre.