Oltre il PNRR: costruire il Capitale Istituzionale per l’Idrico 4.0

Dopo gli interventi di Antonio Massarutto, Lorenzo Bardelli, Rosario Mazzola e Donato Berardi sul nodo irrisolto del finanziamento dei programmi idrici, nonostante lo strumento finanziario approvato nel PNRR, DIAC ospita oggi il contributo di Alessandro Mazzei, che è direttore generale dell’Autorità idrica della Regione Toscana ed è stato appena nominato anche segretario generale per il triennio 2026-2029 di Anea, l’Associazione nazionale degli Enti di governo d’Ambito (ANEA). Gli facciamo tanti auguri di buon lavoro per il nuovo incarico (g.sa.)

Il dibattito recentemente ospitato da DIAC a partire da un articolo di Giorgio Santilli e sviluppatosi grazie alle riflessioni di Antonio Massarutto e Lorenzo Bardelli tocca il nervo scoperto del servizio idrico integrato nazionale: la dicotomia tra l’eccezionalità del finanziamento pubblico e la necessità di una stabilità finanziaria di lungo periodo. Se il PNRR ha rappresentato una “massa di risorse senza precedenti”, il rischio concreto è che esso rimanga una “grande occasione mancata” se non sapremo trasformare i contributi a fondo perduto in un circuito finanziario permanente e istituzionalizzato.

I dati presentati in un recente position paper ospitato nella collana Acqua di Laboratorio REF Ricerche[1] confermano un’accelerazione senza precedenti degli investimenti nel settore idrico. Il sessennio 2024-2029 prevede investimenti per 21,2 miliardi di euro, con una spesa media che si stabilizza oltre i 90 €/abitante/anno, toccando un picco di 106,16 €/ab nel 2025.

In questo scenario, la tecnologia non è più un semplice accessorio, ma il pilastro della transizione verso l’Idrico 4.0. L’incidenza degli investimenti tecnologici (smart meters, telecontrollo, modellistica) passerà dal 7,5% del periodo 2021-2023 all’11,1% nel 2024-2029, con una media di 9,7 €/ab/anno. Al Sud, in particolare, la tecnologia potrebbe rappresentare la leva primaria per colmare il gap infrastrutturale, con un’incidenza tech che potrà raggiungere, in caso di effettiva realizzazione degli investimenti programmati, un picco del 24,1% nel 2028. In generale, gli investimenti in tecnologia possono essere considerati “propedeutici e chiave in mano”, necessari per abilitare i successivi grandi lavori infrastrutturali e per centrare i target ARERA sulla riduzione delle perdite (M1) e sulla continuità del servizio (M2).

Tuttavia, come evidenziato da Massarutto, la quasi totalità di queste risorse è stata distribuita secondo la logica tradizionale del contributo “una tantum”, destinato a esaurirsi con il completamento dei programmi. Manca, in sostanza, quel “capitale istituzionale e finanziario” capace di garantire il rinnovo delle infrastrutture nel lungo periodo.

Il settore continua a mostrare una dipendenza strutturale dalla finanza pubblica, nonostante la regolazione ARERA abbia introdotto strumenti innovativi come il FoNI (Fondo Nuovi Investimenti), che permette alla tariffa di ricostituire progressivamente il valore economico dei cespiti finanziati. Bardelli ricorda come il sistema normativo avesse già previsto strumenti di stabilizzazione, come il Fondo di garanzia delle opere idriche (L. 221/2015), rimasto però in larga parte inutilizzato o ridotto a mero erogatore di contributi classici. La sfida non è solo spendere i fondi del PNRR, ma utilizzare strumenti come lo SFNIISSI non solo per contributi a fondo perduto, ma per alimentare fondi rotativi e piattaforme di blended finance.

Per evitare che la fine della finestra del PNRR si traduca in una brusca frenata, è necessario ripensare profondamente la governance del settore e gli strumenti di finanziamento. Soprattutto per realizzare le grandi opere di approvvigionamento idrico necessarie ad accrescere la resilienza del sistema ai cambiamenti climatici, occorre un nuovo paradigma istituzionale e finanziario. In questo breve articolo, mi piace fornire alcuni spunti, che richiedono sicuramente ulteriori approfondimenti, ma che possono costituire una sorta di roadmap da seguire per lo sviluppo del settore:

1. “Disintegrare” il S.I.I.: separare la realizzazione delle grandi opere di upstream (dighe, interconnessioni, impianti di dissalazione) dalla gestione ordinaria del servizio idrico integrato.
2. Concessioni di lungo periodo: prevedere per queste tipologie di opere affidamenti superiori ai 50 anni per ammortizzare i massicci investimenti e ridurne l’impatto in tariffa.
3. Finanza Mista: affiancare sistematicamente alla leva tariffaria fondi rotativi, fondi di garanzia e garanzie pubbliche.
4. PPP Permanente: istituzionalizzare il Partenariato Pubblico-Privato per attrarre capitali privati sotto una supervisione pubblica stringente.
5. Evoluzione della Regolazione: affinare gli strumenti ARERA per rendere questi interventi non solo possibili, ma convenienti.

Un elemento di urgenza è rappresentato dalla scadenza delle concessioni: nei prossimi 10 anni, circa la metà della popolazione italiana sarà interessata da affidamenti in scadenza. Questo passaggio è decisivo: può essere l’occasione da un lato per superare le frammentazioni gestionali ancora esistenti e, dall’altro, per introdurre un nuovo assetto industriale ed istituzionale.

Dal punto di vista finanziario, occorre, a mio giudizio, puntare su due elementi fondamentali: il ruolo dei fondi rotativi e il partneriato pubblico-privato.

Il modello dei fondi rotativi rappresenta un’evoluzione significativa rispetto alla logica tradizionale dei contributi a fondo perduto, offrendo diversi vantaggi concreti per la sostenibilità di lungo periodo del servizio idrico integrato:

• Continuità e stabilità finanziaria: A differenza dei finanziamenti straordinari “una tantum” (come gran parte del PNRR), i fondi rotativi creano un circuito finanziario permanente. Essi permettono di superare l’alternanza tra fasi di abbondanza e scarsità di risorse pubbliche, garantendo una programmazione stabile necessaria per infrastrutture a lungo ciclo di vita.
• Reimpiego ciclico delle risorse: Il capitale iniziale fornito dallo Stato non si esaurisce con un singolo intervento. Il meccanismo prevede che il fondo finanzi le opere tramite prestiti; il rimborso di tali prestiti alimenta nuovamente il fondo, che può così continuare a finanziare nuovi interventi a tempo indeterminato.
• Effetto leva e garanzia: La finanza pubblica, in questo modello, non opera come semplice trasferimento di denaro, ma come leva e garanzia per mobilitare ulteriore capitale tariffario e privato attraverso piattaforme di blended finance.
• Riduzione dell’impatto tariffario: Inseriti in un contesto di “Finanza Mista”, i fondi rotativi possono affiancare la leva tariffaria per sostenere grandi investimenti strategici (come le opere di upstream per la resilienza climatica), contribuendo ad ammortizzare i costi e a mitigarne l’impatto immediato sulle bollette degli utenti.
• Costruzione di “Capitale Istituzionale”: L’adozione di tali strumenti favorisce la creazione di istituzioni finanziarie specializzate e stabili, trasformando il contributo pubblico da semplice erogazione a dotazione patrimoniale permanente del settore.

In sostanza, mentre il contributo a fondo perduto investe nel “capitale fisico”, il fondo rotativo investe nel “capitale istituzionale e finanziario” necessario a sostenere il sistema nel lungo periodo.

L’integrazione tra fondi rotativi, finanza mista e partenariato pubblico-privato (PPP) rappresenta il secondo pilastro della proposta per la costruzione di un “capitale istituzionale e finanziario” stabile, superando la logica dei contributi straordinari a fondo perduto. Questi strumenti si possono integrare secondo una logica di sinergia e complementarità, in cui il Partenariato Pubblico-Privato può essere considerato come lo strumento privilegiato per attrarre capitali privati verso il settore idrico, mantenendo però la supervisione e l’indirizzo strategico in mano pubblica. L’esistenza di un fondo rotativo o di garanzie pubbliche è ciò che rende il PPP realizzabile e bancabile, specialmente per interventi ad alto rischio o a lunghissimo ritorno economico. In sintesi, mentre il fondo rotativo fornisce la stabilità e la garanzia e la finanza mista definisce l’equilibrio delle fonti, il PPP rappresenta la modalità operativa per immettere nel sistema le risorse e le competenze private necessarie alla transizione verso l’Idrico 4.0.

In conclusione, l’eredità del PNRR deve essere una nuova architettura normativa e finanziaria. Se la tecnologia ci fornisce gli strumenti per l’efficienza fisica delle reti, la politica e le istituzioni devono fornire gli strumenti per la sostenibilità economica intertemporale dei grandi investimenti necessari. Solo passando dalla logica del “trasferimento” a quella del “capitale rotativo” potremo dire di non aver sprecato questa occasione straordinaria, garantendo che l’Idrico 4.0 non sia solo una parentesi tecnologica, ma un modello di gestione resiliente per le generazioni future.

[1] Laboratorio Ref Ricerche Acqua n. 308, Gli investimenti tecnologici nel servizio idrico integrato: un’analisi dei piani di investimento per il periodo 2021-2029, dicembre 2025.