Governo del territorio, un ministero ad hoc aiuterebbe a superare il caos italico. Cominciamo con il fare buona informazione

Riceviamo e volentieri pubblichiamo questa lettera dall’architetto e urbanista Gianluca Calabretta

L’ordinamento italiano nella sua evoluzione storica, ha assegnato da sempre per la materia urbanistica il compito di pianificare gli usi del territorio, ma la prospettiva regolatrice di quest’ultima (l’uso del territorio) si è adeguata in funzione dei progressi culturali e socio-economici della società.

La prima legge unitaria nazionale (per ora l’unica), del 17 agosto 1942, n. 1150, aveva come presupposto principale di analisi della disciplina l’assetto urbanistico della città, (articolo 1), descrivendo l’obiettivo presupposto relativo all’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati”, fornendo si una disciplina organica urbana generale e particolareggiata, ma senza tenere conto dell’assetto territoriale extraurbano.

Successivamente, solo con il D.p.r del 24 luglio 1977, n. 616, attribuisce alle regioni le funzioni amministrative relative alla “materia urbanistica”, includendo nella materia, oltre alla disciplina dell’uso del territorio, la protezione dell’ambiente. Un’altra proposta poi abrogata la si ritrova nell’articolo 34 del D.lgs 31 marzo 1998, n. 80, che voleva già attribuire al governo del territorio, la definizione di ciò che concerne tutti gli usi del territorio, ampliando la tradizionale nozione di urbanistica, considerando tutto ciò che interessa l’uso del territorio (non solo gli aggregati urbani) con le relative infrastrutture.

In tale ottica, in alternativa all’urbanistica, all’interno della riforma del titolo V della Costituzione (Riforma Bassanini del 2001), viene inserita la locuzione unitaria governo del territorio, materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni. Il vulnus a oggi, è che ci troviamo di fronte a una legislazione regionale già matura ma senza una Legge Quadro nazionale che detti i principi di Governo del Territorio e non più di urbanistica in quanto Il “governo del territorio”, ha eliminato la voce “urbanistica”, di cui si faceva riferimento nel precedente testo all’articolo 117 della Costituzione. Ciò ha prodotto non pochi imbarazzi nella sperimentazione e nell’interpretazione di diverse strumentazioni innovative (compensazione, perequazione).

La nuova impostazione non chiarisce infatti preliminarmente, cosa si voglia intendere con il nuovo assetto costituzionale, se questo debba essere considerato un settore di materie o una nuova materia unitaria. Le posizioni che negli anni si sono consolidate sono due:

I) La prima vede l’urbanistica come materia residuale (esclusiva) regionale, anche rimanendo indubbiamente il principale riferimento disciplinare, il governo del territorio sia cosa diversa. In questa visione l’urbanistica è da considerare ormai, finalizzata alla disciplina tecnica della destinazione d’uso dei suoli. Questa tesi troverebbe appoggio sul fatto che l’espressione letterale “urbanistica” non è più nominata nella nuova riforma.

II) La seconda tesi, al contrario, ritiene che l’urbanistica abbia dilatato i suoi confini nel nuovo concetto di “governo del territorio”, poiché, accanto alla disciplina degli assetti e dell’uso dei suolo si affianca la sua gestione. A tale proposito la dottrina ha osservato che con la nuova
denominazione della materia si è voluto solo chiarire che la stessa investe l’intero territorio e non solo la parte dell’assetto urbano occupata da costruzioni. (si veda Stella Richter, I principi del diritto urbanistico, Milano, 2002). Dovrebbe, quindi, in questa tesi rilevarsi la piena coincidenza tra “urbanistica” e “governo del territorio”  (si veda Salvia e Teresi, Diritto urbanistico, 7^ ed. Padova, 2002, 29 ss., S. Amorosino, Il “governo del territorio” tra Stato, Regioni ed enti locali, in Riv. giur. edilizia, 2003,II,78 ss., ritiene, invece, “la non coincidenza tra urbanistica e governo del territorio, nel senso che – invece – il secondo comprende la prima, ma non si esaurisce nella prima”).

C’è da sottolineare ponendo l’attenzione sul termine “governo” è che, ad oggi a distanza di 25 anni, non è stato definito infatti l’oggetto da governare, indagare, analizzare, comprendere nella sua complessità, o a quale tutela di particolari beni si debba fare riferimento per imporre un uso “misurato” delle risorse scarse e non riproducibile (aria, acqua, suolo).

Il territorio infatti, è caratterizzato da tutte quelle sovrapposizioni di layer ecosistemici, ambientali, paesaggistici e agro-forestali che compongono il poliedro ambientale, Il che, dovrebbe anche implicare degli assunti di base su come si debba leggere, analizzare e interpretare un territorio per essere governato. Tutto è lasciato alla sperimentazione delle singole regioni o dei singoli strumenti urbanistici dai nomi più vari e dai fini piuttosto peculiari.

Sarebbe ora di governare il territorio stabilendo una volta per tutte quali debbano essere gli assetti invarianti derivanti del territorio, come sperimentato in alcune leggi regionali (vedi Toscana) ma anche quale debba essere una lettura sistematica degli equilibri territoriali delle
risorse pubbliche volte a definire a monte le relazioni complesse ed interrelate disalvaguardia e tutela territoriale.

Comprendere la misurabilità alle varie scale, dal comune alla città, dalla provincia o area vasta fino a obiettivi regionali è l’obiettivo che ci si dovrebbe porre per governare effettivamente gli assetti territoriali gestiti da una pluralità di attori pubblici con competenze particolari sotto il
profilo della “governance”.

Sarebbe ora di comprendere ed esprimere in modo dinamico il ruolo delle relazioni preventive e stabili che i soggetti competenti dotati di autonomia della gestione dei beni pubblici e di competenze ben separate (si veda P. Urbani 2011, CONVEGNO “Oltre i confini amministrativi. Il governo del territorio nell’area vasta”, “I modelli di governance per la pianificazione strategica di area vasta”) debbano avere all’interno di una prospettiva sostenibile. Tenendo conto che, si debba giungere operativamente a discutere in merito alle questioni diventate emergenziali (rigenerazione urbana e territoriale, consumo del suolo, efficientamento energetico) su dati oggettivi e incontestabili all’interno di un centro operativo nazionale di Governo del territorio che coordini tutte le iniziative a livello regionale di raccolta dati, analisi e monitoraggio, poiché solo così si potrà arrivare ad un corretto uso e gestione ecosistemica del territorio.

Credo che sia fondamentale legiferare una nuova legge Quadro sul governo del territorio che chiarisca questi aspetti dicotomici e che istituisca nuove cabine di regia di area vasta a livello provinciale che in modo dinamico abbiano la capacità in ambiente Gis (Geographic Information System) di valutare, interpretare e di monitorare i reali cambiamenti in essere e/o le sopraggiunte necessità. Affrontare la questione della misurabilità, monitorando la sostenibilità con dati e non  solo a chiacchiere per dare slancio e consapevolezza delle molteplici possibilità di sviluppo dei territori è imprescindibile per ridurre la complessità e favorire le scelte sostenibili al decisore
politico.

Ad oggi, non esiste un Ministero del Governo del Territorio che in modo unitario tenga conto e convogli attraverso un indirizzo chiaro le politiche territoriali e soprattutto abbia contezza dello stato dell’arte della pianificazione attraverso la quantificazione e qualificazione degli esiti prodotti della strumentazione vigente o assente in ogni regione.

Oltre al fatto che, non risulta solo un problema nominalistico ma di intenti, il fatto che, ogni comune, ogni regione, ancora fa fatica a unificare le deleghe degli assessorati competentisotto il nome di Governo del Territorio e li dove presenti le finalità sono spesso riduttive e semplicistiche in ottemperanza a specifici settori come quello deisoli lavori pubblici. Un assetto abbastanza discutibile e caotico che ben rispecchia lo spirito italico. Sarebbe ora di giungere ad una sintesi di intenti e di obbiettivi con una visione finalmente chiara che porterebbe a cascata una miriade di azioni più comprensibili e mirate nell’ottica di una sostenibilità ambientale, sociale ed economica del territorio.

In conclusione, sono certo che con un’informazione corretta e una discussione aperta potrebbe affrontare e risolvere questa situazione di stallo ormai più che decennale. Ringrazio anticipatamente per l’attenzione e spero che il mio intervento possa contribuire a stimolare un
dibattito costruttivo.