Corte dei Conti: l’attuazione del Pnrr raggiunge gli obiettivi per il 2024 ma la spesa ARRANCA

Sono tutti raggiunti i 39 obiettivi europei in scadenza nel primo semestre del 2024 mentre, intanto, prosegue il percorso di conseguimento di ulteriori 67 obiettivi nel secondo semestre. Ma è sul versante della spesa, invece, che si registrano ancora ritardi e scostamenti con il cronoprogramma. E’ questo uno dei principali rilievi che torna a muovere la Corte dei Conti nella Relazione semestrale, approvata dalle sezioni riunite in sede di controllo, con cui si riferisce al Parlamento sullo stato di attuazione del PNRR. E, per questo, i magistrati contabili evidenziano la necessità dello “sforzo richiesto negli ultimi semestri del PNRR a tutti i soggetti coinvolti nella realizzazione delle iniziative progettuali, al fine di assicurarne la finalizzazione nei tempi previsti”.

Il documento della Corte dei Conti fornisce un quadro complessivo dell’avanzamento del Piano da distinte angolazioni: i progressi registrati nel conseguimento di milestone e target semestrali, l’evoluzione della spesa e della relativa rendicontazione, un quadro complessivo dello stato di avanzamento delle riforme e degli investimenti ferroviari, una descrizione della strategia antifrode e del relativo livello di implementazione da parte delle Amministrazioni titolari di intervento. Ci sono poi tre approfondimenti tematici: il primo sul contributo del Piano nell’affrontare il problema del disagio abitativo; il secondo sulle misure di efficientamento energetico degli edifici e il terzo su quelle per l’ammodernamento delle infrastrutture energetiche.

L’attuazione del PNRR: raggiunto un tasso di avanzamento del 43% nel primo semestre, +6 punti rispetto al precedente semestre

Come emerge dalla Relazione della Corte dei Conti, risultano tutti conseguiti i 39 obiettivi europei in scadenza al primo semestre 2024, raggiungendo così un tasso di avanzamento del 43% nel percorso complessivo (+6 punti rispetto al semestre precedente). Altrettanto elevati i risultati con riguardo agli step procedurali nazionali con finalità di monitoraggio interno (tasso di raggiungimento all’88%). Significativi gli avanzamenti segnati da alcuni degli obiettivi conseguiti: in riduzione di circa il 10% i tempi intercorrenti tra aggiudicazione ed esecuzione dell’opera nel caso dei contratti pubblici (dal tempo medio di 273,3 giorni per i contratti aggiudicati nel 2019 e conclusi entro giugno 2021, a 246,6 giorni per i contratti aggiudicati nel periodo 1.7.2021/30.6.2022 e conclusi entro fine 2023); ridotto a giugno scorso di oltre il 90% l’arretrato giudiziario presso i TAR e il Consiglio di Stato rispetto al 31 dicembre 2019. Segnali concreti, questi, dell’impatto di riforme e investimenti del PNRR sull’efficienza del sistema italiano.
Nel secondo semestre 2024 prosegue il percorso di conseguimento di ulteriori 67 obiettivi, in linea con la programmazione: sulla base delle rilevazioni di metà ottobre, 11 obiettivi risultavano già raggiunti, mentre per la quasi integralità di quelli ancora in corso le Amministrazioni titolari hanno escluso la presenza di ostacoli al relativo conseguimento nei termini.

Al 30 settembre scorso spesa a 57,7 miliardi, il 30% delle risorse del Piano e il 66% della programmazione entro il 2024

La nota ancora dolente arriva nella valutazione dell’andamento della spesa sostenuta. Se, infatti, il conseguimento degli obiettivi europei previsti nel percorso attuativo risulta in linea con le scadenze concordate, l’avanzamento finanziario, come già messo in luce in occasione di precedenti relazioni, continua a evidenziare scostamenti rispetto al cronoprogramma. Al 30 settembre 2024, il livello della spesa ha superato i 57,7 miliardi, il 30% delle risorse del Piano e circa il 66% di quelle che erano programmate entro il 2024. L’incremento registrato nel corso dei primi 9 mesi del 2024 è di 12,6 miliardi, il 30% di quanto previsto per l’anno nel cronoprogramma finanziario e circa il 60% delle stime più contenute del DPB di ottobre 2024. La distribuzione delle singole misure con dotazione finanziaria, in ragione del livello di avanzamento della spesa rispetto al complesso delle rispettive risorse, mette in evidenza come il 79 per cento delle stesse si collochi al di sotto della soglia del 25 per cento; in maggior dettaglio oltre il 57 per cento non supera un tasso di progresso del 10 per cento. Solamente il 13 per cento delle misure in questione si colloca nell’intervallo di avanzamento di spesa tra il 25 e il 50 per cento, mentre è limitata all’8 per cento la numerosità delle iniziative che ha raggiunto un progresso finanziario superiore a tale ultima soglia.

Ancora in uno stadio iniziale la procedura di rendicontazione della spesa

La procedura di rendicontazione della spesa si trova ancora in uno stadio iniziale. I tempi medi richiesti per l’approvazione dei primi rendiconti da parte delle Amministrazioni centrali titolari delle relative misure si sono finora attestati a circa tre mesi, in prevalenza dovuti alle verifiche di tipo formale (circa 73 giorni) e per la quota restante ai controlli sostanziali esercitati su base campionaria (oltre 19 giorni). Tempistiche allo stato coerenti, secondo la Corte, con le esigenze, da un lato, di assicurare il rispetto dei principi di legalità e regolarità della spesa, dall’altro, di consentire una celere erogazione di liquidità ai soggetti attuatori per l’ulteriore avanzamento delle iniziative. L’intensificarsi in futuro delle rendicontazioni di progetto, e di riflesso dello sforzo di controllo da parte dei competenti uffici delle Amministrazioni centrali, potrebbe comportare il rischio di una dilatazione delle relative tempistiche.  La procedura di rendicontazione della spesa, fase di chiusura del ciclo amministrativo e consistente nella predisposizione dei rendiconti (prima di progetto, poi aggregati in quelli di misura) per il rimborso degli oneri sostenuti dagli attuatori, si trova ancora in uno stadio iniziale. I tempi medi richiesti per l’approvazione dei rendiconti da parte delle Amministrazioni centrali titolari delle relative misure si sono finora attestati a circa tre mesi, in prevalenza dovuti alle verifiche di tipo formale (circa 73 giorni) e per la quota restante ai controlli sostanziali esercitati
su base campionaria (oltre 19 giorni). Pur evidenziandosi situazioni diversificate nelle varie realtà amministrative, ad avviso della Corte, queste tempistiche devono ritenersi, allo stato, coerenti con le esigenze, da un lato, di assicurare il rispetto dei principi di legalità e regolarità della spesa,
dall’altro, di consentire una celere erogazione di liquidità ai soggetti attuatori per l’ulteriore avanzamento delle iniziative. Non può, tuttavia, non richiamarsi il rischio che l’intensificarsi in futuro delle rendicontazioni di progetto, e di riflesso dello sforzo di controllo da parte dei
competenti uffici delle Amministrazioni centrali, possa comportare una dilatazione delle relative tempistiche.

Lo stato di attuazione delle riforme: al 30 giugno ultimato il 63% delle 72 misure

Al 30 giugno scorso risultava ultimato il percorso degli obiettivi europei da raggiungere per il 63% delle 72 misure di riforma (a fronte del dato del 6% degli investimenti). Quota che salirà al 66% con il conseguimento degli ulteriori 17 obiettivi europei associati a riforme del II semestre 2024. Un progresso che riguarda il complesso delle missioni: tutte presentano una quota di riforme completate superiore al 45%. Più contenuto l’avanzamento finanziario delle 7 riforme con dotazione di fondi; al 30 settembre 2024, rispetto al totale delle risorse associate, la spesa sostenuta si attesta al 4% (circa 278 milioni su 6,9 miliardi). In 3 casi su 7 la spesa sostenuta è stata pari a zero, mentre nei restanti casi il dato si è attestato a valori inferiori al 31%. Nel complesso, si tratta di un risultato positivo sul fronte delle riforme; circostanza che rappresenta un elemento importante alla luce della decisione, in linea con il nuovo contesto regolamentare europeo, di richiedere l’estensione a sette anni del periodo di aggiustamento imposto dai nuovi
vincoli europei, prevedendo il rafforzamento del percorso di riforme strutturali nel nostro Paese, nella prospettiva di coniugare l’incremento del potenziale di crescita con un percorso di consolidamento fiscale che assicuri la sostenibilità del debito a lungo termine. L’ulteriore sforzo riformatore, come preannunciato nel PSB, si concentrerà in cinque macroaree, in stretta continuità con gli impegni già assunti nell’ambito del PNRR:  il settore della giustizia;  l’amministrazione fiscale; la programmazione e controllo della spesa pubblica;  il supporto alle imprese e la promozione della concorrenza; l’efficientamento della PA, ivi inclusi i servizi di cura per la prima infanzia. Da sottolineare con favore, peraltro, è l’approccio che il Piano prospetta per l’implementazione delle nuove iniziative di riforma. In linea con il sistema attualmente in essere per il PNRR, queste ultime saranno scadenzate da un sistema di obiettivi, anche di tipo quantitativo, utili a misurarne la realizzazione e l’impatto sul tessuto economico e sociale.

Lo stato di attuazione degli investimenti ferroviari: in ritardo il 20% dei progetti rispetto alla scadenza fissata

L’avanzamento dei 13 investimenti ferroviari procede sostanzialmente in linea con il cronoprogramma aggiornato: con il conseguimento dei due target previsti nel semestre in corso lo stato di avanzamento si collocherà al 39%. Un tasso di attuazione simile emerge anche sul piano della spesa: al 30 settembre 2024, quest’ultima era pari a poco meno di 8,9 miliardi, circa il 39% della dotazione complessiva. I progetti avviati si trovano in prevalenza (circa il 77%) nella fase di esecuzione dei lavori. Per l’11% si è in attesa delle autorizzazioni o della progettazione e, per l’8%, di aggiudicazione e stipula del contratto. Solo il 4% delle iniziative è giunto al momento del collaudo. Guardando alla data prevista di chiusura delle diverse fasi, circa il 20% dei progetti appare mostrare ritardi. L’esigenza di contrastare il divario infrastrutturale si riflette nell’articolazione territoriale dei progetti che, per il 48,2%, riguardano le Regioni del Sud e le isole. Tuttavia, se si rivolge l’attenzione alla distribuzione per importi, cresce fortemente il peso dei progetti dislocati al Nord (circa la metà delle dimensioni finanziarie complessive).

Sull’attuazione della strategia antifrode PNRR, individuati margini di miglioramento

La Relazione prende in esame lo sviluppo della strategia generale antifrode per il PNRR e il relativo livello di implementazione da parte delle Amministrazioni titolari di intervento, negli specifici documenti strategici settoriali, quali presidi essenziali per assicurare il rispetto del principio di sana gestione finanziaria. Se, da un lato, la strategia generale risulta in linea con le best practices internazionali e adeguata alla complessità della governance multilivello del PNRR, nell’attuazione concreta da parte delle Amministrazioni centrali la Corte ha individuato alcuni margini di miglioramento, formulando specifiche raccomandazioni che potranno essere prese in considerazione nei cicli di aggiornamento periodico delle strategie settoriali.

Il disagio abitativo e le politiche sulla casa del PNRR: per i PINQua ritardi e difficoltà realizzative 

All’edilizia residenziale pubblica e a quella sociale, volte ad incidere sul problema della tensione e del disagio abitativo, sono destinate nel PNRR risorse rientranti prevalentemente nel Piano innovativo per la qualità dell’abitare, c.d. PINQuA (2,8 miliardi), ai quali si aggiunge, in parte, la dotazione del Piano Nazionale Complementare per la misura Sicuro, verde e sociale (2 miliardi). Tali misure, che puntano soprattutto alla riqualificazione e alla manutenzione, più che a un incremento dello stock mediante nuove costruzioni, evidenziano difficoltà realizzative nel caso di molti progetti: quelli rientranti nel PINQuA, che rappresenta la misura più strettamente connessa alla questione abitativa, per oltre un terzo presentano ritardi rispetto alla relativa programmazione temporale; inoltre, circa l’80% di questi ritardi si concentra nelle fasi precedenti l’avvio dei lavori.

Il Superbonus centra gli obiettivi di efficienza energetica ma troppo lunghi i tempi di ritorno dell’investimento

L’efficientamento energetico degli edifici rappresenta uno dei principali obiettivi del PNRR, in particolare attraverso le risorse per il finanziamento del Superbonus 110%, si legge nella Relazione della Corte dei Conti. Dai dati ancora parziali pubblicati dall’ENEA, è possibile stimare che gli obiettivi della misura, in termini di risparmio energetico e di emissioni di CO2, siano stati ampiamente superati. Tuttavia, un’analisi costi-benefici, fatta sia a livello aggregato che a livello di singola tipologia di intervento incentivato, restituisce un tempo di ritorno dell’investimento del Superbonus
abbastanza elevato (circa 35 anni), non coerente con l’orizzonte di vita utile degli interventi incentivati. Tale conclusione trova sostanziale conferma anche considerando un costo per lo Stato al netto delle maggiori entrate fiscali generate dalla misura (circa 24 anni). Dati che fanno guardare
con favore alla scelta del Governo di rivedere, in netta riduzione, la portata agevolativa della misura in discorso. Inoltre, la forte eterogeneità, quanto ad anni di ritorno, tra i singoli interventi oggetto di incentivazione nel quadro della misura sembrerebbe giustificare uno schema di detrazioni
differenziate, che preveda aliquote tanto maggiori quanto più efficiente è l’intervento incentivato. Nel confronto con gli obiettivi di policy, al 2024 il Superbonus ha generato una traiettoria di consumi energetici più che conforme all’evoluzione prevista dal PNIEC 2020 e dal PNIEC 2024.
Tuttavia, rivolgendo lo sguardo all’orizzonte del 2030, il contributo positivo del Superbonus allo scenario di riferimento del consumo energetico del settore residenziale non appare sufficiente ad assicurare il conseguimento degli obiettivi fissati al 2030 dal nuovo PNIEC. In maggior dettaglio,
a politiche invariate, il Superbonus, che dal 2020 al 2024 ha generato una riduzione di consumi di circa 2 Mtep, è appena sufficiente per rispettare gli obiettivi del vecchio PNIEC, mentre mancherebbe un’ulteriore riduzione di 2 Mtep per rispettare gli obiettivi al 2030 del nuovo PNIEC

 

Il PNRR e le infrastrutture energetiche: valori ancora bassi rispetto ai target

Sono 8 le misure del PNRR volte a sostenere l’ammodernamento delle infrastrutture energetiche con risorse per 5,5 miliardi. Di queste risulta attivata la ripartizione per 53 progetti, che segnano un grado di avvicinamento ai target assegnati pari al 5,7%: un valore ancora basso, a motivo del fatto che il cronoprogramma del Piano prevede la chiusura della fase di selezione dei progetti entro il 2024, per poi concentrarne la fase esecutiva nel biennio 2025-26. Questa tipologia di finanziamenti è comunque riservata a operatori altamente specializzati e con elevata capacità di spesa e ciò dovrebbe rappresentare una garanzia per la tempestiva conclusione dei progetti.